摘要：基層實(shí)踐表明，水庫移民后期扶持政策在執(zhí)行過程中存在偏差‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。文章著眼于水庫移民后期扶持政策執(zhí)行的一般過程和主要環(huán)節(jié)，從項目申報過程中的“關(guān)系”共謀、項目審批中的“關(guān)系”競爭、項目利益分配中的“關(guān)系”錯位等方面重點(diǎn)闡述“關(guān)系”要素與政策執(zhí)行偏差的內(nèi)在聯(lián)系‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。在此基礎(chǔ)上，從內(nèi)外關(guān)系網(wǎng)絡(luò)良性互動的角度給出一種可能的優(yōu)化思路，以降低執(zhí)行偏差對政策落地效果的擾動，進(jìn)而提高水庫移民后期扶持政策的執(zhí)行績效‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　關(guān)鍵詞：水庫移民;后期扶持政策;執(zhí)行偏差;社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

　　在水庫移民后期扶持政策長期穩(wěn)定的制度環(huán)境下，項目扶持是后期扶持的主要方式之一。項目扶持的精準(zhǔn)性直接關(guān)系到政策績效提升的邊際效用，不僅對水庫移民社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展有著重要意義，也關(guān)系到貧困移民精準(zhǔn)脫貧的有效性和徹底性。從現(xiàn)有的水庫移民后期扶持政策體系來看，日趨完善的頂層設(shè)計已在很大程度上彌補(bǔ)了潛在漏洞。理論上，只要各級地方政府和相關(guān)部門按照理性設(shè)計的步驟予以落實(shí)，就能夠?qū)崿F(xiàn)水庫移民后期扶持政策的預(yù)期目標(biāo)。對于水庫移民而言，社區(qū)是其發(fā)展的重要依托，國家亦把社區(qū)作為水庫移民后期扶持的關(guān)鍵載體，以項目的形式將水庫移民所需的外部性資源“自上而下”地輸入社區(qū)，而后通過社區(qū)內(nèi)部的運(yùn)作分配將其轉(zhuǎn)化為水庫移民發(fā)展的方式和手段。然而，基層實(shí)踐的種種跡象表明，縣級移民管理機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中逐漸積累起基于利益平衡和博弈妥協(xié)的變通執(zhí)行策略[1]，很多水庫移民所獲得的扶持資源與其實(shí)際需求并不完全匹配，尤其是貧困移民的自我發(fā)展能力未能得到有效提升，即使是依靠項目扶持在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了脫貧，但從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度看，貧困移民的脫貧可持續(xù)性差、返貧風(fēng)險高[2]。顯然，水庫移民后期扶持政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了偏差。

　　關(guān)于政策執(zhí)行偏差的既有研究多從政府本位的立場出發(fā)予以解釋，運(yùn)用政策執(zhí)行成本及收益的經(jīng)濟(jì)分析[3]和政策執(zhí)行府際關(guān)系的制度分析[4]兩種方法，討論政策執(zhí)行偏差的形成機(jī)理，并給出相應(yīng)的優(yōu)化建議。也有研究意識到，厘清各類政策執(zhí)行偏差可能影響因素之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制需要從微觀實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中找尋證據(jù)[5-6]，但總體而言仍未擺脫泛制度主義的局限。基于此，本文著眼于水庫移民后期扶持政策執(zhí)行的一般過程和主要環(huán)節(jié)，重點(diǎn)闡述“關(guān)系”要素與政策執(zhí)行偏差的內(nèi)在聯(lián)系，并從內(nèi)外關(guān)系網(wǎng)絡(luò)良性互動的角度給出一種可能的優(yōu)化思路，以降低執(zhí)行偏差對政策落地效果的擾動，進(jìn)而提高水庫移民后期扶持政策的執(zhí)行績效。

　　一、項目申報過程中的“關(guān)系”共謀

　　地方政府作為政策落地的執(zhí)行者和制度完善的推動者，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、維護(hù)社會穩(wěn)定以及細(xì)化制度建設(shè)等方面發(fā)揮著重要作用[7]。然而，在中央對地方政府進(jìn)行政績考核的影響下，地方各級政府間也形成一套類似的考核激勵制度，具體指標(biāo)更是層層細(xì)化、層層加碼，如地市級政府對縣(市、區(qū))級政府的考核，往往細(xì)至二級指標(biāo)，甚至還會設(shè)置三級指標(biāo)，還對不同指標(biāo)設(shè)定差別化權(quán)重。就結(jié)果而言，嚴(yán)格的政績考核時常導(dǎo)致下級政府在承接上級政府布置的任務(wù)時，多會考慮如何做出政績，若無法做出政績，則會采用各種形式合理的策略來應(yīng)對上級問責(zé)。同樣，在水庫移民后期扶持項目申報過程中亦存在此類問題。作為項目的實(shí)際管理者，縣級移民管理機(jī)構(gòu)不僅需要確保申報項目的順序和資金符合政策規(guī)定與上級政府要求，也要兼顧自身的政績考核目標(biāo)。

　　就實(shí)際而言，不少縣級移民管理機(jī)構(gòu)在項目安排上往往更為青睞那些水電路網(wǎng)等微型基礎(chǔ)設(shè)施項目。原因在于，上述項目往往資金需求不大，相對容易完成，更為重要的是每年都能形成實(shí)際且可觀測的成效。在具體操作上，縣級移民管理機(jī)構(gòu)多會鼓勵水庫移民社區(qū)優(yōu)先申報修路或飲水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施項目，并適當(dāng)予以審批環(huán)節(jié)的照顧。此外，為了確保項目申報程序的合理、合規(guī)，縣級移民管理機(jī)構(gòu)還會要求水庫移民社區(qū)嚴(yán)格按照詳細(xì)的規(guī)范格式編制水庫移民后期扶持項目申請書。盡管大多數(shù)水庫移民社區(qū)缺少專業(yè)人員，但為了符合程序要求、方便項目獲批，一些社區(qū)干部也愿意花錢雇傭、聘請專業(yè)人員來幫助社區(qū)編制項目申請書。

　　與此同時，雖然中央和地方政府不斷加大對水庫移民社區(qū)的項目扶持力度，但就平均水平而言，單個水庫移民社區(qū)每年可獲得的項目資金仍相對較為有限。因此，部分水庫移民社區(qū)為了最大限度地拿到項目立項、獲得項目資金，不僅一味地迎合縣級移民管理機(jī)構(gòu)的項目“偏好”，罔顧社區(qū)真實(shí)的項目需求，甚至有些社區(qū)干部在水庫移民不知情的情況下強(qiáng)制要求其簽字同意，從而在形式上符合申報程序。并且，不少水庫移民社區(qū)干部還會想方設(shè)法地到縣級移民管理機(jī)構(gòu)說情或者找關(guān)系，請求優(yōu)先安排扶持項目，并盡可能地多安排項目資金，這使水庫移民社區(qū)項目申報資金的配比也會因其與縣級移民管理機(jī)構(gòu)關(guān)系的“好壞”、水庫移民社區(qū)在縣級以上是否有“強(qiáng)關(guān)系”等情況而出現(xiàn)明顯差距。這些依靠“關(guān)系”形成的項目利益共謀，不僅不利于項目的合理申報，還嚴(yán)重拉低了后期扶持資金的使用效率。縣級移民管理機(jī)構(gòu)作為項目運(yùn)轉(zhuǎn)的核心，對項目的最終落地和效果呈現(xiàn)有著重要的影響，如果一味關(guān)注項目的短期成效和管理方便，必然挫傷水庫社區(qū)申報項目的積極性;同時，部分憑借“強(qiáng)關(guān)系”獲得更多項目資源的社區(qū)，也必然損害其他水庫移民社區(qū)的根本利益，進(jìn)而影響水庫移民后期扶持的最終效果。

　　二、項目審批中的“關(guān)系”競爭

　　按照水庫移民后期扶持政策規(guī)定，水庫移民后期扶持項目遵循“自上而下”的分級審批程序，理想狀況下水庫移民后期扶持項目資金按照水庫移民人數(shù)進(jìn)行總體審批分配。但事實(shí)上，項目審批是一個動態(tài)的過程，在總體資金相對有限的情況下，下級政府需要去“爭”才有可能獲得更多的項目資源[8]。因而，作為項目實(shí)際承接方的縣級移民管理機(jī)構(gòu)，往往會采用多種方式向省級移民管理機(jī)構(gòu)爭取更多的項目資金。其中，最為常用的方式就是依靠與上級政府的關(guān)系。其邏輯在于，越是主動參與項目“抓包”的縣級政府，就越容易獲得更大的權(quán)力彈性空間，進(jìn)而利用有效的“關(guān)系”資本，在項目的逐級分配中實(shí)現(xiàn)“自下而上”的反控制[9]。既有事實(shí)也表明，很多縣級移民管理機(jī)構(gòu)一方面會積極向相關(guān)省級政府部門爭取其他渠道的扶助資金，擴(kuò)大項目資金池;另一方面還會疏通與省級、地市級領(lǐng)導(dǎo)干部的“私下”關(guān)系，以此為本縣申報的大項目爭取審批“綠燈”。一般而言，愈是貧困的地區(qū)，此類情況愈發(fā)常見。總體來說，縣級移民管理機(jī)構(gòu)與上級政府的“關(guān)系”越好，則越容易在項目審批的競爭中獲勝。“關(guān)系”在項目審批中的運(yùn)用具體可分為以下三種類型：

　　一是“強(qiáng)關(guān)系”下上級領(lǐng)導(dǎo)給予“關(guān)照”。意指上級領(lǐng)導(dǎo)承諾或首肯對縣里項目的審批給予優(yōu)先“照顧”。“關(guān)照”的獲取渠道主要有領(lǐng)導(dǎo)在縣掛職、領(lǐng)導(dǎo)從縣里升遷以及領(lǐng)導(dǎo)到縣檢查等三種。在得到領(lǐng)導(dǎo)“關(guān)照”后，上級政府一般會加大扶持力度，對于縣移民管理機(jī)構(gòu)上報的扶持項目也會重點(diǎn)關(guān)照。通常而言，到縣任職或掛職的省市級領(lǐng)導(dǎo)，一般會對該縣產(chǎn)生較為深厚的感情，也愿意在其權(quán)限范圍內(nèi)予以“關(guān)照”作為回饋。如筆者在中部某縣了解到，由于地處山區(qū)，貧困程度較深，省政府先后選派了近10位省級、廳級領(lǐng)導(dǎo)干部到該縣任職或掛職。省水庫移民開發(fā)局出于帶動縣域發(fā)展的總體考慮，在領(lǐng)會相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意圖后，特批將其列為定點(diǎn)扶持縣，重點(diǎn)扶持該縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵該縣因地制宜地申報產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶持項目，在足額撥付水庫移民后期扶持項目資金的基礎(chǔ)上，更是主動聯(lián)絡(luò)相關(guān)職能部門，整合扶貧資金和其他涉農(nóng)資金，優(yōu)先投向該縣的水庫移民產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，以此來提高水庫移民的收入水平，特別是解決貧困移民的脫貧致富難題。

　　二是“弱關(guān)系”下移民干部主動訴苦。在縣級移民管理機(jī)構(gòu)沒有“強(qiáng)關(guān)系”的情形下，縣級移民管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部到上級主管部門訴苦，就成為其與上級主管部門建立“關(guān)系”的主要手段。訴苦原本只是人際交往的工具之一，多用于個人將日常生活中所遭遇的不幸或困難向他人訴說。在抗日戰(zhàn)爭時期，“訴苦”被用為動員人民群眾參與土地改革的技術(shù)手段，人民群眾通過訴苦來宣泄所遭苦難和表達(dá)個人訴求，對重塑國家與鄉(xiāng)村社會間的關(guān)系發(fā)揮了重要影響[10]。同樣，在水庫移民后期扶持項目的運(yùn)作執(zhí)行中，承擔(dān)責(zé)任和任務(wù)最多的縣級移民管理機(jī)構(gòu)在調(diào)處水庫移民抱怨的同時，亦會適時向上級政府訴說基層工作的困難。由此，既實(shí)現(xiàn)剛性壓力的轉(zhuǎn)移，也爭取項目獲批的機(jī)會。筆者在東部某縣調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，由于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，該縣多數(shù)水庫移民社區(qū)希望縣移民辦加大對生產(chǎn)開發(fā)項目的扶持，并熱衷于申報資金投入規(guī)模較大的項目‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　在全省水庫移民后期扶持項目資源有限的情況下，該縣申報的大項目很難被上級政府審批立項，即使能通過，也是每年撥付少量的資金，項目實(shí)質(zhì)性進(jìn)展緩慢。為此，很多社區(qū)干部到縣移民辦抱怨訴苦，縣移民辦主任無奈，便向省移民辦傾訴基層工作的不易，訴說水庫移民有心發(fā)展但苦于資金短缺的矛盾。此后，無論是市里還是省里，只要召開水庫移民工作會議，縣移民辦主任都會找相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)訴苦，希望能給該縣安排一些大的生產(chǎn)開發(fā)項目，甚至在省領(lǐng)導(dǎo)參加的會議上，縣移民辦主任也毫不避諱地向省領(lǐng)導(dǎo)傾訴水庫移民迫切需要脫貧致富的心愿。最終在縣移民辦主任的“軟磨硬泡”下，省移民辦為該縣調(diào)配多渠道扶持資金，整合社會力量，盡量保證該縣每年都能獲批一些較大的生產(chǎn)開發(fā)項目。

　　三是“無關(guān)系”下移民被迫上訪。個別情況下，在無法依靠“關(guān)系”改變項目審批現(xiàn)狀時，縣級移民管理機(jī)構(gòu)暗中“鼓勵”有困難的水庫移民越級上訪，通過借助水庫移民的底層力量來爭取更多的項目獲批機(jī)會。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)省級水庫移民后期扶持資金配套供給不足時，縣級移民管理機(jī)構(gòu)只好選擇將項目資金平均分配至各水庫移民社區(qū)，在項目類型上也多以基礎(chǔ)設(shè)施項目為主，對水庫移民的收入提高成效甚微，特別是貧困移民脫貧難度長期較大。貧困移民頻繁到縣級移民管理機(jī)構(gòu)上訪，試圖找移民干部解決困難。但在現(xiàn)有的制度安排下，縣級移民管理機(jī)構(gòu)無法為水庫移民審批更多的項目，特別是一些重大的生產(chǎn)開發(fā)項目。因此，縣級移民管理機(jī)構(gòu)與轄區(qū)的水庫移民形成“共謀”，暗示水庫移民可以越級上訪，進(jìn)而引起上級政府的重視并解決相關(guān)問題。在水庫移民多次上訪后，省級政府考慮到該地區(qū)水庫移民生產(chǎn)生活的實(shí)際困難，不僅以其他扶持方式增加了該地區(qū)的項目資金總量，還會重點(diǎn)幫扶該地區(qū)較為貧困的水庫移民社區(qū)，尤其是幫助貧困移民改善生產(chǎn)生活條件，在提高其收入水平的同時做好社會保障兜底工作。

　　三、項目利益分配中的“關(guān)系”錯位

　　現(xiàn)階段，很多縣級移民管理機(jī)構(gòu)存在人員配置不足的問題，難以有效應(yīng)對全縣范圍內(nèi)水庫移民后期扶持的各項工作，尤其是在項目進(jìn)社區(qū)的落地過程中更為“捉襟見肘”。為提高水庫移民后期扶持項目落地的工作效率，縣級移民管理機(jī)構(gòu)通常會選擇更了解水庫移民的社區(qū)干部作為項目的具體承接人。在它們看來，水庫移民社區(qū)干部熟知水庫移民訴求，且附加在社區(qū)干部身份上的內(nèi)生權(quán)威，有助于項目的推進(jìn)與落實(shí)。因而，在當(dāng)前水庫移民后期扶持項目制下，很多縣級移民管理機(jī)構(gòu)明確提出“不干不扶持，越干越扶持”，以此調(diào)動社區(qū)干部參與后期扶持項目的積極性，但這一做法在實(shí)踐中往往導(dǎo)致權(quán)力與資源的控制關(guān)系異化為個別社區(qū)干部對后期扶持項目資源的控制。

　　特別是實(shí)施水庫移民后期扶持項目制后，從政府爭取到扶持項目成為水庫移民社區(qū)干部相對穩(wěn)妥的獲益途徑，這一情況在資源匱乏和集體經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的社區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯[11]，在一定程度上致使水庫移民社區(qū)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系配置發(fā)生變異。具體而言，根據(jù)現(xiàn)行水庫移民后期扶持政策的相關(guān)要求，水庫移民的數(shù)量是后期扶持項目資金分配的關(guān)鍵要素，且必須以集體或社區(qū)名義申報后期扶持項目。但在具體執(zhí)行過程中，社區(qū)干部憑借在項目申報中的核心作用和在社區(qū)中的權(quán)威，對進(jìn)入社區(qū)的后期扶持項目擁有絕對的支配權(quán)，并逐步轉(zhuǎn)化為自身的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力。

　　實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，水庫移民社區(qū)干部常常利用職權(quán)之便，打政策設(shè)計的“擦邊球”，導(dǎo)致在后期扶持項目進(jìn)入水庫移民社區(qū)后，精英俘獲現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，各主體間的利益分配嚴(yán)重失衡。這主要表現(xiàn)為三個方面。一是社區(qū)干部利用熟悉政策之機(jī)將項目資源據(jù)為己有。現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)水庫移民并不完全了解后期扶持政策內(nèi)容，而社區(qū)干部最為了解水庫移民后期扶持政策，加之社區(qū)干部與縣級移民管理機(jī)構(gòu)的“關(guān)系”相對穩(wěn)定，較容易獲得縣級移民管理機(jī)構(gòu)干部的信任，直接導(dǎo)致很多水庫移民社區(qū)干部優(yōu)先享有項目機(jī)會，有些還以圓滑隱蔽的手段將其轉(zhuǎn)為私人所有，并通過雇傭本村水庫移民打工的方式來隱瞞自己變相占有屬于集體的水庫移民后期扶持項目資金的行為。然而吊詭的是，一方面縣移民管理機(jī)構(gòu)對類似情形多是“睜一只眼閉一只眼”，另一方面通過務(wù)工獲利的部分水庫移民也對社區(qū)干部稱贊有加。

　　二是社區(qū)干部在項目成功落地后將自身利益最大化。隨著大多數(shù)水庫移民社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件的日趨完善，一些縣級移民管理機(jī)構(gòu)嘗試調(diào)整項目扶持重點(diǎn)，加大對水庫移民社區(qū)生產(chǎn)開發(fā)項目的扶持。誠然，在社區(qū)干部的帶領(lǐng)下，不少水庫移民社區(qū)借助生產(chǎn)開發(fā)項目逐步實(shí)現(xiàn)脫貧致富，但需要正視的是，由于生產(chǎn)開發(fā)項目收益不易準(zhǔn)確測量，導(dǎo)致一些水庫移民社區(qū)干部在進(jìn)行項目利益分配時暴露出徇私問題，如為實(shí)現(xiàn)有序的規(guī)模化生產(chǎn)和市場化運(yùn)營，水庫移民社區(qū)多會以項目為契機(jī)成立合作社或注冊集體企業(yè)，但核心崗位和股東往往由社區(qū)干部出任，致使社區(qū)干部較易獲得更多收益分配。三是社區(qū)干部借助項目支配權(quán)優(yōu)先將項目分配給自己“關(guān)系”較好的移民。在項目資源總體較為有限的情況下，社區(qū)中優(yōu)先扶誰、怎么扶持，往往由社區(qū)干部討論決定，而水庫移民為獲得更多項目資源，多會有意地與村干部拉近“關(guān)系”，甚至個別地方滋生了貧困移民靠給社區(qū)干部送禮才能獲得項目扶持的歪風(fēng)邪氣。

　　然而，無論是隱形的精英俘獲，還是變相的占有，甚至是公開的徇私，水庫移民社區(qū)干部上述行為直接導(dǎo)致水庫移民項目資金難以真正扶助水庫移民脫貧致富，尤其是貧困移民的利益嚴(yán)重受損。因?yàn)閷τ诖蠖鄶?shù)貧困移民而言，由政府主導(dǎo)輸送的項目資源是其實(shí)現(xiàn)脫貧的主要依靠，社區(qū)干部在項目資源分配中無形將貧困移民邊緣化，致使相當(dāng)一部分貧困移民陷入長期難以脫貧的泥潭。但是實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中普通水庫移民并不會選擇對社區(qū)干部過多占用項目資源進(jìn)行公開的抗議。一方面，傳統(tǒng)社會農(nóng)民“隱忍”應(yīng)對生存環(huán)境的特性，使其在與社區(qū)干部的對抗中，只要日子過得去就大多會選擇沉默[2]82-84。

　　“有收益就不錯了”“有總比沒有強(qiáng)”等觀念扎根于水庫移民的潛意識中。還有些水庫移民認(rèn)為，社區(qū)干部能夠獲得更多的利益是其能力使然。水庫移民的隱忍不作為，使得社區(qū)干部能夠更為方便地占有后期扶持項目的紅利，甚至是壓縮水庫移民的話語空間，使后期扶持項目的共商、共建、共管要求基本流于形式。另一方面，隨著改革開放后工業(yè)化的推進(jìn)和戶籍制度的松動，大量農(nóng)村勞動力紛紛外出務(wù)工，農(nóng)民脫離土地從事非農(nóng)工作的趨勢越來越明顯[3]。《2018年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年全國農(nóng)民工總量為28836萬人，農(nóng)民工人月均收入達(dá)到3721元。隨著外出務(wù)工收入的不斷提高，外出務(wù)工的水庫移民對社區(qū)事務(wù)的關(guān)心程度亦不斷減弱，這在一定程度上助長了社區(qū)干部謀取私利的不良風(fēng)氣，而缺少能人帶動或代表導(dǎo)致的貧困移民的弱勢地位則被進(jìn)一步固化，他們只能被動地接受社區(qū)干部的項目扶持安排，進(jìn)而產(chǎn)生了水庫移民社區(qū)發(fā)展與貧富分化加劇并存的悖論。

　　四、一種優(yōu)化思路：社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的整合與匹配

　　為幫助水庫移民改善生產(chǎn)生活條件，國家設(shè)立了專門的水庫移民后期扶持基金，并以項目的形式推動水庫移民社區(qū)發(fā)展和提高水庫移民收入水平。客觀而言，由政府主導(dǎo)的外部扶持項目已成為推動水庫移民社區(qū)發(fā)展的主要力量之一，這在很大程度上緩解了水庫移民社區(qū)發(fā)展內(nèi)在基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實(shí)困境。然而，由于末梢環(huán)節(jié)客觀存在的政策執(zhí)行偏差問題，現(xiàn)有的項目扶持方式不夠精準(zhǔn)、扶持效果較為有限。在項目申報環(huán)節(jié)，單純強(qiáng)調(diào)結(jié)果上的形式民主，致使大量水庫移民的利益訴求被少數(shù)移民精英所代表，縣級移民管理機(jī)構(gòu)往往以照顧水庫移民社區(qū)間的公平感受為理由，“撒胡椒面兒”式地將項目資金均等化地分配給各個社區(qū)，并在此前提下為追求所謂“政績”而有所選擇地塑造“政績工程”“政績亮點(diǎn)”，甚至少數(shù)條件較好、關(guān)系過硬的水庫移民社區(qū)可獲得遠(yuǎn)超平均水平的項目扶持力度。

　　在項目分級審批制度下，縣級移民管理機(jī)構(gòu)承接了上級部門下放的諸多權(quán)力，項目審批逐漸成為“一言堂”，使得縣級部門極易由“下”向“上”地突破既定審批規(guī)范程序，同時為獲取更大審批權(quán)限，縣級移民管理機(jī)構(gòu)在上下博弈中逐漸形成了依靠“關(guān)系”競爭項目資金的不良風(fēng)氣。在項目各主體利益分配中，因社區(qū)干部是“內(nèi)”“外”銜接的紐帶，后期扶持項目資源主要通過社區(qū)干部分配落實(shí)。在某種程度上，水庫移民與社區(qū)干部“關(guān)系”的好壞，直接影響到他們在項目落地后實(shí)得資源的多寡[14]，甚至有些利己的社區(qū)干部在將項目收益私有化的同時，還能使項目資源分配符合政策規(guī)定，達(dá)到程序上的形式合理。

　　誠然，水庫移民社區(qū)借助后期扶持項目獲得了一定程度的發(fā)展，但既有的項目安排失衡、資金配置欠優(yōu)等一系列政策執(zhí)行的不精準(zhǔn)問題，最終導(dǎo)致水庫移民社區(qū)發(fā)展不均衡、貧困移民脫貧穩(wěn)定性差等問題凸顯。既有研究表明，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在社區(qū)發(fā)展中扮演著重要角色。社會資本內(nèi)嵌于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，且由于其具有互惠、信任和網(wǎng)絡(luò)等特征，能夠在一定程度上促進(jìn)穩(wěn)定合作的達(dá)成和地方治理的改善[15]。從社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的視角審視水庫移民后期扶持政策執(zhí)行偏差問題不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前水庫移民社區(qū)內(nèi)外關(guān)系網(wǎng)絡(luò)普遍呈現(xiàn)出單向特征，無論是水庫移民社區(qū)還是水庫移民個人都無法真正依靠社區(qū)內(nèi)外關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的良性互動獲得實(shí)質(zhì)性發(fā)展。對于政府而言，在通過外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)“自上而下”地向水庫移民社區(qū)輸送項目資源時，并沒有完全掌握不同水庫移民社區(qū)的差異需求，所以在實(shí)際供給時往往不能按照社區(qū)實(shí)際短板實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)供給‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　對于社區(qū)而言，以社區(qū)干部為核心的社區(qū)精英，在獲得上級政府信任和缺乏有效監(jiān)督的情況下，多會從項目運(yùn)作中謀取私利，侵占、私吞本該分享給貧困移民的項目收益，甚至有些社區(qū)精英利用個人權(quán)威和職權(quán)之便，直接將上級政府分配給社區(qū)的項目資源私有化。對于貧困移民而言，作為社區(qū)內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的弱勢群體，從外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中獲得的發(fā)展資源是其最大依靠。然而，由于貧困移民主體性較弱，社區(qū)干部以及上級政府在政策實(shí)際操作執(zhí)行過程中占據(jù)著絕對話語權(quán)和支配權(quán)，貧困移民多是被動地接受相關(guān)扶持措施及項目安排。因此，實(shí)現(xiàn)水庫移民社區(qū)發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧間的關(guān)系達(dá)成實(shí)質(zhì)合理性的一種優(yōu)化思路是，從外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)扶持和內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)調(diào)節(jié)入手，確保水庫移民社區(qū)的內(nèi)外關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)良性互動。

　　政工師論文投稿刊物：《求索》(月刊)創(chuàng)刊于1980年，是由湖南省社會科學(xué)院主辦的哲學(xué)、社會科學(xué)學(xué)術(shù)刊物。以研究社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重大理論問題和實(shí)際問題為辦刊的中心任務(wù)。

　　首先，由“內(nèi)”至“外”進(jìn)行精準(zhǔn)供給，政府要把實(shí)現(xiàn)貧困移民脫貧解困確定為水庫移民社區(qū)發(fā)展的最終目標(biāo)，所有政策的制定和扶助措施的實(shí)施都需要充分考慮貧困移民的利益訴求。政府既要為貧困移民建立需求表達(dá)機(jī)制，幫助他們重塑主體性，使他們的真實(shí)需求能夠“表達(dá)出、傳遞出”，也要加強(qiáng)監(jiān)督管理，在尊重貧困移民意愿的基礎(chǔ)上，以提升其自我發(fā)展能力為核心，進(jìn)行項目資源的精準(zhǔn)供給，將外部扶助資源轉(zhuǎn)化為內(nèi)生發(fā)展動力。其次，由“外”至“內(nèi)”做好精準(zhǔn)識別，各級移民管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)政府部門不能簡單機(jī)械地基于國家貧困線劃分貧困移民，而是應(yīng)根據(jù)不同水庫移民社區(qū)的具體情況，因地制宜地識別貧困移民，并在充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上形成差別化、個性化的扶助計劃;在項目資源分配上，不僅要優(yōu)先考慮貧困移民和貧困水庫移民社區(qū)，打破依靠“關(guān)系”獲得項目資源的分配方式，還需要整合各種有益于水庫移民社區(qū)發(fā)展的外部資源，進(jìn)一步擴(kuò)充水庫移民社區(qū)發(fā)展所需的項目資源池，發(fā)揮資源疊加效益。再次，通過內(nèi)外關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的良性互動，實(shí)現(xiàn)水庫移民社區(qū)發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧的雙向耦合。

　　一方面，應(yīng)做到在社區(qū)發(fā)展中促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧，借助內(nèi)外社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)互動，優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧的扶助效果，精準(zhǔn)分析外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的作用及影響;另一方面，利用內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將從外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲得的資源轉(zhuǎn)變?yōu)樗畮煲泼窆�平受益的發(fā)展機(jī)會和途徑，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)效率機(jī)制和合法性機(jī)制的協(xié)同，使貧困移民在社區(qū)發(fā)展中得以真正脫貧解困。最后，深化情境因素的調(diào)節(jié)作用，將水庫移民后期扶持政策、水庫移民社區(qū)內(nèi)外關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、水庫移民社區(qū)發(fā)展方式選擇以及貧困移民脫貧解困嵌入更大更廣的情境之中，并揭示政策環(huán)境下各類要素間的權(quán)變關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)水庫移民社區(qū)發(fā)展和貧困移民脫貧解困的可持續(xù)性。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]孫良順.水庫移民后期扶持項目運(yùn)作中的政策執(zhí)行失準(zhǔn)[J].湖湘論壇，2018(6).

　　[2]孫良順.“內(nèi)”“外”聯(lián)動：水庫移民社區(qū)發(fā)展與移民脫貧的實(shí)現(xiàn)路徑[J].求索，2018(5).

　　作者：孫良順1，2