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論文刊發(fā)網(wǎng)完善我國(guó)食品召回制度

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關(guān)鍵詞: 論文刊發(fā)網(wǎng) ,食品召回,主動(dòng)召回,責(zé)令召回,食品召回責(zé)任險(xiǎn),食品溯源管理 提要: 《中華人民共和國(guó)食品安全法》及配套制度革命性地變動(dòng)了我國(guó)食品管理體系,初步建立了我國(guó)食品召回法律制度。在發(fā)掘食品召回制度學(xué)理、比較發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)制度設(shè)計(jì)、縷析我

  關(guān)鍵詞: 論文網(wǎng),食品召回,主動(dòng)召回,責(zé)令召回,食品召回責(zé)任險(xiǎn),食品溯源管理

  提要: 《中華人民共和國(guó)食品安全法》及配套制度革命性地變動(dòng)了我國(guó)食品管理體系,初步建立了我國(guó)食品召回法律制度。在發(fā)掘食品召回制度學(xué)理、比較發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)制度設(shè)計(jì)、縷析我國(guó)先前制度演進(jìn)與實(shí)踐之后,筆者對(duì)當(dāng)下法律及相關(guān)規(guī)則中涉及食品召回制度召回主體、召回程序、召回責(zé)任保險(xiǎn)、食品安全賠償基金、食品溯源管理制度等內(nèi)容提出完善建議。

  近年來,我國(guó)屢屢發(fā)生嚴(yán)重食品安全事件,極大地?fù)p害了消費(fèi)者的生命健康安全利益,危及了企業(yè)的聲譽(yù)、經(jīng)濟(jì)效益及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。解決危機(jī)的對(duì)策,一方面需要制定法律、加強(qiáng)監(jiān)管、強(qiáng)化責(zé)任—我國(guó)2009年2月28日通過《食品安全法》是此方面的一項(xiàng)重要舉措;另一方面則需建立科學(xué)合理的食品召回制度,最大程度地減少不合格食品對(duì)消費(fèi)者可能造成的傷害。國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局2007年7月出臺(tái)的《食品召回管理規(guī)定》推動(dòng)了我國(guó)食品召回制度的實(shí)質(zhì)進(jìn)步,但依然存在很多需要改進(jìn)與完善的地方。

  一、食品召回制度之基本框架

  “民以食為天,食以安為先。”食品關(guān)乎個(gè)人生命健康,更關(guān)乎人類的生存發(fā)展,因而在各類別產(chǎn)品召回制度中受到更多關(guān)注。按照我國(guó)《食品召回管理規(guī)定》,食品召回指食品生產(chǎn)者按照規(guī)定程序,對(duì)由其生產(chǎn)原因造成的某一批次或類別的不安全食品,通過換貨、退貨、補(bǔ)充或修正消費(fèi)說明等方式,及時(shí)消除或減少食品安全危害的活動(dòng)。學(xué)理上,有學(xué)者認(rèn)為食品召回是指為保障公眾人身安全健康,食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商或者經(jīng)銷商在獲悉其生產(chǎn)、進(jìn)口或銷售的食品存在可能危害消費(fèi)者健康、安全的缺陷時(shí),依法向政府主管部門報(bào)告,及時(shí)通知消費(fèi)者,并從市場(chǎng)和消費(fèi)者手中收回缺陷食品,予以更新、賠償?shù)确e極有效的補(bǔ)救措施,以消除缺陷食品危害或者在政府主管部門頒布缺陷食品強(qiáng)制召回令后,采取補(bǔ)救措施的制度。[1]

  從食品召回制度的設(shè)計(jì)初衷與實(shí)踐效果分析,該制度具有預(yù)防性、無償性、大眾性、實(shí)體法與程序法兼容性等特征。所謂預(yù)防性是指食品召回制度的功能在于預(yù)防食品安全事件的發(fā)生或者阻止其進(jìn)一步擴(kuò)大,從而防止更多人的生命健康利益受到侵害。該制度有利于防患于未然,避免該類產(chǎn)品大規(guī)模損害的發(fā)生。[2]無償性是指生產(chǎn)商、經(jīng)銷商、進(jìn)口商必須依照法律程序無償?shù)卣倩夭话踩称贰3]因?yàn)椴话踩称返漠a(chǎn)生責(zé)任在于生產(chǎn)者一方,消費(fèi)者是受害者,所以經(jīng)濟(jì)損失必須由生產(chǎn)者承擔(dān),這也是實(shí)質(zhì)正義的必然要求。大眾性是食品召回制度最典型的特點(diǎn),因?yàn)橄啾榷裕嚒⑼婢叩犬a(chǎn)品召回涉及的只是一部分消費(fèi)者,而食品消費(fèi)是所有人都需從事的活動(dòng)。

  此外,食品召回制度既有實(shí)體法的內(nèi)容,也有程序法的規(guī)定,兩者相互兼容,程序性特征又催生出期限性特點(diǎn)。程序性是指不管是主動(dòng)召回還是被責(zé)令召回,都應(yīng)該遵循一定的法律程序;違反程序?qū)?dǎo)致相關(guān)主體承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。期限性是指不安全食品的召回必須在法定期限內(nèi)盡快進(jìn)行,這樣才能及時(shí)有效地防止危害擴(kuò)大。期限性特點(diǎn)還源于食品消費(fèi)的本身特點(diǎn),因?yàn)槭称废M(fèi)是一次性的,且有保質(zhì)期的限制,消費(fèi)者通常不會(huì)囤積食品,食品從生產(chǎn)到銷售再到食用的時(shí)間間隔很短。倘若食品的召回稍有遲延,就會(huì)造嚴(yán)重的后果。[4]

  目前,美國(guó)、歐盟、加拿大、澳大利亞及日本都建立了較為完善食品召回制度,但各國(guó)主管機(jī)構(gòu)、召回類型、召回類別、召回程序等方面存在較大差異,這通常是受到各國(guó)憲政體制、歷史民俗及法律傳統(tǒng)的影響,但并未影響制度實(shí)施效果。

  首先,在食品召回制度實(shí)施主管機(jī)構(gòu)方面,美國(guó)農(nóng)業(yè)部食品安全檢疫局主要負(fù)責(zé)監(jiān)督肉、禽和蛋類產(chǎn)品質(zhì)量和缺陷產(chǎn)品的召回,食品和藥品管理局主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)部食品安全檢疫局管轄以外的產(chǎn)品的召回。加拿大食品檢驗(yàn)署食品安全和召回辦公室協(xié)調(diào)全國(guó)的食品召回工作,其被公認(rèn)為世界一流的食品安全機(jī)構(gòu),擁有世界上最好的食品檢驗(yàn)系統(tǒng)和信息系統(tǒng),[5]該機(jī)構(gòu)設(shè)國(guó)家級(jí)的食品召回官員、地區(qū)召回協(xié)調(diào)員及區(qū)域召回協(xié)調(diào)員。食品安全和召回辦公室的職責(zé)是對(duì)食品召回進(jìn)行統(tǒng)一的決策,負(fù)責(zé)食品突發(fā)事件的監(jiān)管,統(tǒng)一與國(guó)際食品緊急事故辦公室的聯(lián)絡(luò)。澳大利亞和新西蘭的食品召回由澳新食品標(biāo)準(zhǔn)局主導(dǎo)進(jìn)行,該局設(shè)有專門食品召回協(xié)調(diào)員,各州或領(lǐng)地也設(shè)立召回協(xié)調(diào)員;如此,中央和地方的食品召回協(xié)調(diào)員以及責(zé)任人構(gòu)成其食品召回最基本的三個(gè)參與者,他們分別代表中央、地方和企業(yè),三方各司其責(zé),保證了食品召回的順利實(shí)施。由此可見,不管是分權(quán)監(jiān)管,還是集權(quán)監(jiān)管,職權(quán)清晰、責(zé)任明確是實(shí)施有效監(jiān)管的條件。

  其次,各國(guó)食品召回類型上大致類似。根據(jù)召回發(fā)起者的不同,美國(guó)分為三種類型:第一,主動(dòng)召回,即企業(yè)自愿發(fā)起的食品召回;第二,要求召回,即企業(yè)沒有主動(dòng)進(jìn)行召回,監(jiān)管部門直接要求對(duì)生產(chǎn)和銷售不安全食品負(fù)有主要責(zé)任的企業(yè)實(shí)施召回并且承擔(dān)主要責(zé)任;第三,指令召回,即嬰兒配方食品以及在州際間銷售的各種牛奶如果出現(xiàn)不安全因素,美國(guó)食品和藥品管理局有權(quán)發(fā)布強(qiáng)制性命令要求實(shí)施召回。加拿大的食品召回分為自愿召回以及由政府強(qiáng)制執(zhí)行的召回。強(qiáng)制召回由加拿大食品檢驗(yàn)署發(fā)布召回令,違反召回令將被視為有罪,可判處5萬美金以下的罰金及6個(gè)月以下的監(jiān)禁。日本的食品召回分為強(qiáng)制召回和自愿召回。強(qiáng)制召回是由主務(wù)大臣在法律權(quán)限范圍內(nèi),強(qiáng)制生產(chǎn)商或經(jīng)銷商實(shí)施的召回;自愿召回是指主務(wù)大臣沒有下達(dá)強(qiáng)制實(shí)施的命令,由生產(chǎn)商或經(jīng)銷商根據(jù)自身判斷實(shí)施的召回。

  再次,在召回分級(jí)制度中,美國(guó)區(qū)分三個(gè)級(jí)別:第一級(jí)是危害最嚴(yán)重的,消費(fèi)者食用了這類產(chǎn)品將肯定危害身體健康甚至導(dǎo)致死亡;第二級(jí)是危害較輕的,消費(fèi)者食用該類食品可能不利于身體健康;第三級(jí)是消費(fèi)者食用這類食品不會(huì)引起不利于健康的后果,比如貼錯(cuò)產(chǎn)品標(biāo)簽、產(chǎn)品標(biāo)識(shí)有錯(cuò)誤等。食品召回級(jí)別不同,召回的規(guī)模、范圍也不一樣。[6]加拿大的食品召回根據(jù)其危害健康的程度分為三級(jí):一級(jí)召回適用于食用不安全產(chǎn)品后,存在嚴(yán)重危害健康甚至導(dǎo)致死亡的可能性情形。一級(jí)召回一般需要發(fā)布警報(bào)。二級(jí)召回適用于食用不安全產(chǎn)品后,將有可能造成短期內(nèi)有害健康的后果,或者造成嚴(yán)重危害健康后果的可能性較小的情形。二級(jí)召回可以發(fā)布警報(bào)。三級(jí)召回適用于食用不安全食品后,基本上不會(huì)導(dǎo)致任何有害健康的后果的情形。三級(jí)召回一般不需要發(fā)布警報(bào)。

  各國(guó)召回分級(jí)制度建立在科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)之上,召回級(jí)別不同,其風(fēng)險(xiǎn)管理要求也不同。應(yīng)當(dāng)實(shí)施一級(jí)召回的,就不能以二級(jí)召回或者三級(jí)召回代替,因?yàn)檫@樣不能完全消除最嚴(yán)重食品安全事故的危害;同樣,應(yīng)該實(shí)施三級(jí)召回的,也不能將召回級(jí)別提高到一級(jí)或二級(jí),否則會(huì)造成資源的浪費(fèi),在社會(huì)上也會(huì)造成不良影響,使得人心惶惶。級(jí)別的人為提高會(huì)導(dǎo)致企業(yè)成本的不必要增加,如超出了企業(yè)所能承受的極限,還會(huì)導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn),這對(duì)企業(yè)也是不公平的。美國(guó)是按照缺陷食品的危害程度對(duì)食品召回進(jìn)行級(jí)別劃分的,澳大利亞的分類依據(jù)卻是銷售渠道和銷售范圍。后者的分類方法具有簡(jiǎn)單明了的優(yōu)點(diǎn),易于快速的決定召回級(jí)別,從而迅速進(jìn)行召回,減少缺陷食品在社會(huì)上的危害。

  此外,在召回程序方面,各國(guó)設(shè)置了嚴(yán)格的法律程序。嚴(yán)格的程序是實(shí)質(zhì)正義的可靠保證,也保障食品召回制度的實(shí)施效果。美國(guó)的食品召回主要步驟包括企業(yè)報(bào)告、主管機(jī)構(gòu)評(píng)估、制定召回計(jì)劃、實(shí)施召回計(jì)劃,該程序?qū)γ绹?guó)食品安全良好狀況的形成功不可沒。加拿大的召回程序分為五個(gè)階段:調(diào)查及進(jìn)行危害確認(rèn)階段;風(fēng)險(xiǎn)管理和戰(zhàn)略決策階段;召回實(shí)施階段;召回有效性驗(yàn)證階段;跟蹤及后續(xù)工作階段。澳大利亞及新西蘭的食品召回程序分為以下幾個(gè)階段:建立召回委員會(huì),進(jìn)行危害/風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,決定召回水平,決定召回中應(yīng)通知的人,決定通知和收回產(chǎn)品的方式,召回產(chǎn)品的處置,公布召回評(píng)估報(bào)告。

  最后,美國(guó)、歐盟以及澳大利亞還建立了食品溯源體系。可溯源性是食品應(yīng)具備的品質(zhì),它是通過溯源系統(tǒng)追蹤食品或食品成分在生產(chǎn)過程和食物供應(yīng)鏈中每個(gè)環(huán)節(jié)的信息來實(shí)現(xiàn)的。通過食品追溯系統(tǒng),可以確保識(shí)別產(chǎn)品批次及其與原料批次、加工和分銷記錄的關(guān)系,能夠迅速地確定污染和劣質(zhì)成分的源頭和終點(diǎn),有助于監(jiān)測(cè)和提高食品的質(zhì)量。美國(guó)利用現(xiàn)代化的電子計(jì)算機(jī)技術(shù)給每件商品標(biāo)碼、配備電子標(biāo)簽,并保存必要的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)記錄,以便進(jìn)行追蹤。發(fā)現(xiàn)危害消費(fèi)者健康的食品后,利用信息技術(shù)掃描標(biāo)碼標(biāo)簽馬上就可以查到問題源頭。在歐盟,牛一律有標(biāo)識(shí),所有牛在歐盟范圍內(nèi)的一舉一動(dòng),都由網(wǎng)絡(luò)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)追蹤監(jiān)測(cè)。屠宰場(chǎng)要保留動(dòng)物的詳細(xì)資料,并標(biāo)定宰殺后的畜身的來源。畜身要蓋上有關(guān)屠宰場(chǎng)的印記。畜肉上市都帶一份“身份證”,標(biāo)明其來源和去向。如此操作,一旦發(fā)生食品安全問題,風(fēng)險(xiǎn)管理人員能夠迅速認(rèn)定有關(guān)食品,設(shè)法準(zhǔn)確地禁售禁用危險(xiǎn)產(chǎn)品、通知消費(fèi)者或負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)食品的單位和個(gè)人,必要時(shí)沿整個(gè)食物鏈追溯問題的起源,并加以糾正。澳大利亞法律規(guī)定,食品的生產(chǎn)商應(yīng)該對(duì)所生產(chǎn)的產(chǎn)品做以下記錄:每批產(chǎn)品從原料到最后產(chǎn)品的完整記錄;所有原材料和散裝產(chǎn)品的使用和處理記錄;已購買終端產(chǎn)品的客戶的詳細(xì)信息記錄。食品的分銷商、進(jìn)口商、批發(fā)商也應(yīng)該建立食品記錄制度。

  二、我國(guó)食品召回制度之歷史現(xiàn)狀

  我國(guó)食品召回制度是在產(chǎn)品召回制度的大背景下發(fā)展起來的,而產(chǎn)品召回制度最先又是在汽車行業(yè)建立的。2004年國(guó)家質(zhì)檢總局《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》正式實(shí)施,開啟了我國(guó)產(chǎn)品召回制度的紀(jì)元。隨著汽車召回制度實(shí)施,產(chǎn)品召回制度的范圍開始向玩具和食品等領(lǐng)域延伸。[7]

  我國(guó)的食品召回制度最初在各地先行試驗(yàn)。2002年北京市人民政府第117號(hào)令頒布了《北京市食品安全監(jiān)督管理規(guī)定》,規(guī)定了“食品公告追回”制度。[8]2006年上海市食品藥品監(jiān)督管理局出臺(tái)的《缺陷食品召回管理規(guī)定》(試行),是我國(guó)首部較為系統(tǒng)的、具有操作性的關(guān)于食品召回的地方性規(guī)定。其后,廣東、北京分別于2008年開始實(shí)施《廣東省食品安全條例》和《北京市食品安全條例》,都對(duì)食品召回制度作出規(guī)定。

  國(guó)家層面的制度建設(shè),首先是2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》,提出“嚴(yán)格實(shí)行不合格食品的退市、召回、銷毀、公布制度”。2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》,明確規(guī)定了主動(dòng)召回與責(zé)令召回制度,并設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任。同年,國(guó)家質(zhì)檢總局公布了《食品召回管理規(guī)定》,對(duì)食品安全危害調(diào)查和評(píng)估、主動(dòng)召回與責(zé)令召回的實(shí)施以及相應(yīng)的法律責(zé)任等問題做了具體規(guī)定。2009年《食品安全法》通過,第53條建立了我國(guó)食品召回制度。目前,國(guó)務(wù)院法制辦正在就《缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》(送審稿)向公眾征求意見。

  縱觀我國(guó)食品管理體制演進(jìn)及內(nèi)容演變過程,《食品安全法》對(duì)我國(guó)食品相關(guān)制度進(jìn)行革命性變動(dòng),達(dá)到我國(guó)食品管理的新高峰,其中諸多因素直接或間接涉及食品召回制度:

  首先,針對(duì)我國(guó)以往在食品安全管理上存在著多部門分散管理帶來的管轄權(quán)重疊或真空問題,《食品安全法》設(shè)立“安全委員會(huì)”,角色定位是高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作。此種變革力度,在我國(guó)以行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)食品安全監(jiān)管體制框架下,可謂是最大力度的機(jī)構(gòu)變革,有利于協(xié)調(diào)各個(gè)食品監(jiān)管部門的職責(zé),避免出現(xiàn)管轄交叉或是職權(quán)缺位局面。

  其次,我國(guó)采用國(guó)際通行的食品召回兩分法,將食品召回分為主動(dòng)召回和責(zé)令召回兩種。如此設(shè)計(jì)不僅有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性,促使其主動(dòng)召回問題食品,從而不至于讓其聲譽(yù)受到過大的影響,也避免政府過早介入導(dǎo)致的執(zhí)法資源浪費(fèi)。同時(shí),責(zé)令召回制度也能避免消費(fèi)者的生命健康權(quán)利任由食品生產(chǎn)者“擺布”:倘若某企業(yè)唯利是圖,置消費(fèi)者健康生命利益于不顧,法律規(guī)定了應(yīng)對(duì)之策,即相關(guān)部門有權(quán)行使責(zé)令召回的權(quán)力。

  再次,我國(guó)“根據(jù)食品安全危害的嚴(yán)重程度”采用了三級(jí)召回劃分制,將召回范圍與風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)相聯(lián)系,不僅可以及時(shí)地化解風(fēng)險(xiǎn),避免事態(tài)的擴(kuò)大,還可以減少不必要的社會(huì)成本,避免浪費(fèi),進(jìn)而避免出現(xiàn)社會(huì)秩序的動(dòng)蕩。《食品召回管理規(guī)定》第6條規(guī)定在中央和省級(jí)建立食品召回專家委員會(huì),對(duì)級(jí)別劃分所涉及的技術(shù)問題提供支持。

  最后,《食品安全法》及其配套規(guī)則還呈現(xiàn)出若干“亮點(diǎn)”式規(guī)定:第一,法律加大了對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的處罰力度,第96條規(guī)定了十倍賠償金制度。該制度雖與國(guó)外的懲罰性賠償數(shù)額不可同日而語,但是在我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下,不僅能使受害的消費(fèi)者獲得較多的賠償,而且應(yīng)該能起到威懾經(jīng)營(yíng)者的作用。第二,《食品召回管理規(guī)定》第8條規(guī)定我國(guó)食品溯源制度的雛形,但與前述其他國(guó)家或地區(qū)相應(yīng)制度比較,尚缺乏可操作的具體規(guī)則與程序。第三,《食品安全法》廢除了食品免檢制度,并建立食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和檢驗(yàn)人負(fù)責(zé)制。這些都有助于防止食品安全事故的發(fā)生,有助于及時(shí)啟動(dòng)食品召回程序,從而減少缺陷食品對(duì)社會(huì)造成的危害。

  三、我國(guó)食品召回制度之不足與完善

  盡管三聚氰胺事件推動(dòng)我國(guó)《食品安全法》與食品召回制度的革命性變化,但制度設(shè)計(jì)仍有瑕疵,筆者遂提出以下完善建議:

  (一)完善食品召回的法律制度體系

  首先,進(jìn)一步修改完善現(xiàn)行《食品召回管理規(guī)定》,并將其上升為由國(guó)務(wù)院頒布的《食品召回管理?xiàng)l例》。原因在于,我國(guó)目前采取的是多部門負(fù)責(zé)的食品安全監(jiān)管模式。這種監(jiān)管體制,最大的難處就是如何實(shí)現(xiàn)各部門監(jiān)管職責(zé)間的“無縫隙銜接”。盡管《食品安全法》特別對(duì)綜合協(xié)調(diào)和部門分工進(jìn)行了明確規(guī)范,但要想在食品召回制度中做到各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)配合,必須要由國(guó)務(wù)院來明確在召回過程中的監(jiān)管部門角色,僅憑國(guó)家質(zhì)檢總局的規(guī)章是無法實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的。[9]

  其次,迫切需要完善食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)施食品召回的重要準(zhǔn)則,是進(jìn)行危險(xiǎn)性評(píng)估的基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)已頒布5000多項(xiàng)食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),仍需進(jìn)一步完善和發(fā)展。

  再次,需要分別制定食品、食品添加劑、食品用具設(shè)備召回管理辦法。其中,《食品召回管理辦法》應(yīng)明確食品召回的適用范圍、食品召回的分類、食品召回的程序、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的責(zé)任、食品召回的監(jiān)管職責(zé)以及法律責(zé)任等問題。《食品添加劑召回管理辦法》可由衛(wèi)生行政部門發(fā)布,明確食品添加劑召回的標(biāo)準(zhǔn)要求、食品添加劑召回的程序以及相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)。《食品用具、設(shè)備、包裝材料召回管理辦法》可由衛(wèi)生、工商部門聯(lián)合發(fā)布,明確召回的適用范圍、召回的標(biāo)準(zhǔn)要求、程序以及法律責(zé)任等問題。

  最后,需要制定食品、食品添加劑、食品用具設(shè)備召回指南。此類指南雖不具有法律、法規(guī)、規(guī)章的法律效力,但指南在幫助和指導(dǎo)企業(yè)遵守法律、法規(guī)、規(guī)章方面起著重要作用。發(fā)達(dá)國(guó)家比較注重指南的運(yùn)用,我國(guó)在這方面應(yīng)該給予重視。

  (二)食品召回主體制度完善

  我國(guó)《食品安全法》第53條第2款規(guī)定將食品召回主體局限于生產(chǎn)者,范圍過窄,這樣界定召回主體不利于消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。筆者建議:

  第一,要明確在某些特殊情況下經(jīng)銷商的召回責(zé)任。例如,對(duì)《食品召回管理規(guī)定》第3條第(1)項(xiàng)規(guī)定的“已經(jīng)誘發(fā)食品污染、食源性疾病或?qū)θ梭w健康造成危害甚至死亡的食品”,為防止生產(chǎn)者與銷售者推諉責(zé)任,或者是為避免在經(jīng)銷商向生產(chǎn)者“報(bào)告”和向消費(fèi)者“通知”的過程中造成更大的危害,確立經(jīng)銷商負(fù)有召回的責(zé)任。

  第二,將食品進(jìn)口商納入召回責(zé)任主體的范疇。因?yàn)橐坏┻M(jìn)口的食品符合了食品召回的條件,進(jìn)口食品的生產(chǎn)者不在我國(guó)境內(nèi),難以要求其依照我國(guó)法律進(jìn)行主動(dòng)召回。為了保障我國(guó)消費(fèi)者的健康和生命利益,可以直接追究食品進(jìn)口商的責(zé)任,讓它承擔(dān)食品召回的義務(wù)。這樣可以強(qiáng)化食品進(jìn)口商在進(jìn)口食品時(shí)的注意義務(wù),保護(hù)我國(guó)消費(fèi)者的合法權(quán)益。值得肯定的是,《缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》(送審稿)第3條第3款擬規(guī)定:“進(jìn)口商品的進(jìn)口商或者辦理商視為生產(chǎn)者。”

  第三,借鑒《藥品召回管理辦法》的經(jīng)驗(yàn),將境外食品生產(chǎn)者納入召回主體范疇。《缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》(送審稿)將進(jìn)口商品的進(jìn)口商或辦理商視為生產(chǎn)者,但該條例仍未將境外食品生產(chǎn)者納入召回主體,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)增加其為召回主體,以保證消費(fèi)者利益。

  (三)處理好主動(dòng)召回與責(zé)令召回的關(guān)系

  第一,對(duì)食品銷售者發(fā)現(xiàn)的食品問題,如果食品生產(chǎn)者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)召回,如何處理?筆者建議,應(yīng)當(dāng)賦予銷售者申請(qǐng)權(quán),當(dāng)生產(chǎn)者不主動(dòng)召回時(shí),允許其向國(guó)家有關(guān)部門申請(qǐng)鑒定,一旦達(dá)到了召回條件,由監(jiān)管部門責(zé)令生產(chǎn)者召回,并對(duì)生產(chǎn)者給予相對(duì)更為嚴(yán)厲的處罰。

  第二,社會(huì)公眾能否申請(qǐng)政府部門責(zé)令召回?《食品召回管理規(guī)定》第25條規(guī)定了責(zé)令召回適用的三種情形,筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)規(guī)定第四種情形,即消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)問題后依法申請(qǐng)監(jiān)管部門責(zé)令召回。

  第三,召回后的食品如何處理?食品召回是否等于銷毀?不少人士認(rèn)為,與其召回還不如就地銷毀,因?yàn)樗麄儞?dān)心不良企業(yè)利用召回的食品再次“回爐”之后返銷市場(chǎng)。他們得出的結(jié)論是:?jiǎn)栴}食品“召回”制度是不合時(shí)宜的。《食品安全法》不宜規(guī)定“召回”制度,而應(yīng)詳細(xì)規(guī)定職能部門的職責(zé),加強(qiáng)日常市場(chǎng)監(jiān)控,發(fā)現(xiàn)問題食品一律由主管部門沒收銷毀,并加大違法犯罪企業(yè)的違法犯罪成本。同時(shí),修改《刑法》的有關(guān)規(guī)定,對(duì)在食品、飼料中添加對(duì)人體有害物的企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)者科以重刑,才能使不良企業(yè)有所顧忌,市場(chǎng)混亂局面才能根本好轉(zhuǎn)。[10]

  上述人士的擔(dān)憂不無道理,我們也有過這方面的教訓(xùn),[11]有些地方政府也因此出臺(tái)了“過期食品就地銷毀”規(guī)定。[12]但據(jù)此認(rèn)為“食品召回不如就地銷毀”是不妥當(dāng)?shù)摹!妒称氛倩毓芾硪?guī)定》中,召回的不安全食品是指有證據(jù)證明對(duì)人體健康已經(jīng)或可能造成危害的食品,包括四種類型。筆者建議,對(duì)其中危害或可能危害人體健康的食品類型,監(jiān)管部門經(jīng)過鑒定后,可以決定是否就地銷毀,或者召回后并不是回到原生產(chǎn)廠地,而是生產(chǎn)商委托有關(guān)部門或第三方在當(dāng)?shù)劁N毀。必要的時(shí)候,監(jiān)管部門可以指定召回食品回歸的地點(diǎn),在監(jiān)管之下銷毀。但對(duì)“含有對(duì)特定人群可能引發(fā)健康危害的成份而在食品標(biāo)簽和說明書上未予以標(biāo)識(shí),或標(biāo)識(shí)不全、不明確的食品”類型,則應(yīng)當(dāng)允許經(jīng)過重新標(biāo)識(shí)之后返回市場(chǎng)流通。

  (四)建立食品召回責(zé)任險(xiǎn)制度

  召回需要成本,尤其是大規(guī)模的食品召回,可能使企業(yè)陷入嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī),這就導(dǎo)致許多企業(yè)寧愿隱瞞真相、拖延時(shí)間,也不愿意實(shí)施召回。因此向保險(xiǎn)人轉(zhuǎn)移食品召回風(fēng)險(xiǎn)成為企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)重要內(nèi)容。食品召回保險(xiǎn)的主要內(nèi)容是承保有缺陷的被保險(xiǎn)產(chǎn)品由于已經(jīng)導(dǎo)致或可能導(dǎo)致他人人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失而必須召回所產(chǎn)生的“召回費(fèi)用”,包括:告知費(fèi)用、運(yùn)輸費(fèi)用、倉儲(chǔ)費(fèi)用、銷毀費(fèi)用、雇傭額外勞動(dòng)力費(fèi)用、員工加班費(fèi)用、重新配送費(fèi)用、聘請(qǐng)專業(yè)顧問進(jìn)行危機(jī)處理的費(fèi)用,以及其它合理及必要的費(fèi)用。[13]筆者認(rèn)為食品召回責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)為強(qiáng)制性的,由此才能確保出現(xiàn)召回事由時(shí),企業(yè)能主動(dòng)及時(shí)地對(duì)其缺陷食品進(jìn)行召回。

  (五)設(shè)立食品行業(yè)安全賠償基金

  我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立重大食品安全事故國(guó)家先行賠償制度,即發(fā)生食品安全事故后,但尚未查明問題源頭、未確定問題責(zé)任人、未作出賠付規(guī)定或者未達(dá)成賠付協(xié)議時(shí),先行使用食品行業(yè)賠償基金對(duì)受害者先行救助與賠付,然后向責(zé)任人追償所有墊付賠償金,并依法處罰的制度。國(guó)家先行賠償?shù)谋匾栽谟诜乐故聭B(tài)的進(jìn)一步惡化和盡快救治受害人的需要。“三鹿奶粉事件”中我國(guó)政府先行墊付醫(yī)療費(fèi)用對(duì)受害者予以救助的嘗試,取得了良好的社會(huì)效果,奠定了食品行業(yè)安全賠償基金制度的實(shí)踐依據(jù)和社會(huì)基礎(chǔ)。《食品安全法》第72條第1款規(guī)定也為我國(guó)建立重大食品安全事故國(guó)家先行賠償制度提供了初步的法律依據(jù)。

  (六)建立完備的食品溯源管理制度

  為確保所有已發(fā)現(xiàn)的和潛在的缺陷食品被盡快召回,對(duì)食品從原料生產(chǎn)到最后制成成品再到銷售保持一個(gè)完整的記錄是非常必要的。《缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》(送審稿)第31、32條規(guī)定了生產(chǎn)者、銷售者產(chǎn)品信息保存義務(wù),當(dāng)然這些規(guī)定需要更加完善,如《條例》規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)采用信息化手段,建立產(chǎn)品溯源體系。”筆者認(rèn)為,在食品問題上,生產(chǎn)企業(yè)必須建立食品溯源體系,而不能簡(jiǎn)單地規(guī)定為鼓勵(lì)性制度。

  注釋:

  [1]張?jiān)啤⒘謺熭x:《食品召回之基礎(chǔ)理論研究》,載《中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化》2007年第12期。

  [2]王利明:《關(guān)于完善我國(guó)缺陷產(chǎn)品召回制度的若干問題》,載《法學(xué)家》2008年第2期。

  [3]參見韓利琳:《從“卡斯?fàn)柌镆曨l案”看我國(guó)食品召回的法律規(guī)制》,載《河北法學(xué)》2008年第12期。

  [4]同注[1]。

  [5]劉文、王菁:《加拿大重大食品安全危機(jī)的處理與食品召回綜述》,載《世界標(biāo)準(zhǔn)信息》2007年第8期。

  [6]何悅:《對(duì)我國(guó)食品召回制度有關(guān)問題的立法建議》,載《河北法學(xué)》2008年第3期。

  [7]我國(guó)的缺陷產(chǎn)品召回制度,遵循從個(gè)別產(chǎn)品的召回到一般產(chǎn)品的召回的發(fā)展路徑,《缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》(送審稿)于2009年3月由國(guó)務(wù)院法制辦向公眾發(fā)布征求意見,標(biāo)志著我國(guó)的一般產(chǎn)品召回制度即將建立。

  [8]有關(guān)行政管理部門對(duì)經(jīng)檢測(cè)確定為不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品,應(yīng)當(dāng)責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),立即公告追回。未銷售或者已追回的食品,應(yīng)當(dāng)根據(jù)其不同屬性進(jìn)行無害化處理或者予以銷毀。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者發(fā)現(xiàn)自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)即主動(dòng)采取有效措施追回或者收回。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)追回或者收回的,可以減輕或者免予行政處罰。

  [9]需要說明的是,我國(guó)目前正在征求意見的《缺陷產(chǎn)品召回管理規(guī)定》采取的是對(duì)所有產(chǎn)品統(tǒng)一調(diào)整的模式。但是,根據(jù)《國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局關(guān)于〈缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例(送審稿)>起草說明》,藥品和軍工產(chǎn)品不適用該條例,理由是:“藥品較其他一般產(chǎn)品而言,一旦存在缺陷,發(fā)生傷害的風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度和頻次都要高得多。對(duì)于一般產(chǎn)品適用的缺陷調(diào)查和確認(rèn)以及召回實(shí)施的步驟、程序不適用于藥品的監(jiān)管。從國(guó)外立法實(shí)際來看,大多數(shù)也都采用了對(duì)藥品單獨(dú)立法進(jìn)行管理的方式。同時(shí)考慮到《條例》依據(jù)的上位法《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)軍工產(chǎn)品的排除,在本條例中對(duì)藥品、軍工產(chǎn)品予以排除。”筆者認(rèn)為,食品和藥品一樣具有和公眾生活健康密切相關(guān)的性質(zhì),一旦存在缺陷,發(fā)生傷害的危險(xiǎn)程度和頻次都是非常高的。因此,建議將食品和藥品一并排除在《缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例》的適用范圍之外,進(jìn)行單獨(dú)立法管理,以突出“以人為本”的精神理念。

  [10]許孫鑫:《問題食品“召回”制度不合國(guó)情》,載“全球品牌網(wǎng)”http://www.globrand.com/2008/91694.shtrnl,2009年4月14日訪間。

  [11]例如,一些廠家將過期食品拉回去后,將帶餡的糕點(diǎn)開膛破肚,掏出餡料供再次制作糕點(diǎn)使用;有的廠家將過期的熟肉制品進(jìn)行高溫蒸煮去掉異味,再重新包裝送到商場(chǎng)超市繼續(xù)銷售;有的肉腸生產(chǎn)廠大量回收過期肉腸,在這些霉變的肉腸里添加大量色素、香味劑,重新加工后再進(jìn)入市場(chǎng)銷售。2005年6月,河南電視臺(tái)曝光鄭州光明山盟乳業(yè)有限公司用過期奶回爐生產(chǎn)新品的黑幕也正是考慮到這種實(shí)際狀況。

  [12]浙江省工商行政管理局2007年9月6日發(fā)布的《流通領(lǐng)域食品銷售者經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范指引》第10條規(guī)定:“對(duì)過期不合格食品,要主動(dòng)銷毀,不退回供貨商,不得改頭換面重新上市銷售。”

  [13]王和、吳軍:《產(chǎn)品召回保險(xiǎn)》,載《中國(guó)保險(xiǎn)》2003年第11期。

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