摘要：治理超限運輸?shù)目傮w目標是建立健康、規(guī)范、公平、有序的道路運輸市場，維持良好的車輛生產(chǎn)、使用秩序和道路交通秩序，確保公路橋梁設(shè)施的完好和公路交通安全。自2004年4月全國開展車輛超限超載治理工作以來，贏得了全社會普遍關(guān)注，并取得了顯著成效，但也出現(xiàn)了貨運市場深層次矛盾沒有妥善解決，治超政策和階段性目標執(zhí)行不力，政府未能強力主導(dǎo)治超工作，利益牽扯制約治理效力等等問題，造成了目前超限運輸治理沒有實質(zhì)性進展。針對客觀實際，應(yīng)從超限運輸治理的思路、機制、平臺、效力、措施等方面作一些調(diào)整，采取一些對策，對當(dāng)前治超工作可起到積極地指導(dǎo)和推進作用。

　　關(guān)鍵詞：超限運輸治理,成效,成因,對策

　　超限運輸是指超過公路橋梁限界規(guī)定的長度、寬度、高度或負重超過公路橋梁限載標準的車輛在公路上行駛的行為。目前超限運輸已成為一個社會性問題，超限需要治理，超限必須治理業(yè)已成為全社會的普遍認識，筆者認為這是自2004年全國啟動超限超載運輸車輛治理工作以來取得的最大成果。在各級黨委政府的高度重視和正確領(lǐng)導(dǎo)下，在社會各界和人民群眾的強烈要求下，特別是在廣大路政執(zhí)法干部職工克難奮進、不懼艱險、矢志探索和艱苦卓絕地努力下，治理超限運輸已成為一種社會潮流。在潮流的裹挾之中，超限運輸治理的客體——廣大貨運經(jīng)營業(yè)主的思想觀念、行為方式都有了潛移默化的調(diào)整，超限超載運輸?shù)母窬�、總量和生存空間都有了重大變化。但是至今日，多年的超限運輸治理并未使全國公路交通秩序和安全保護得到根本性改觀，亦遠未達到既定目標，筆者結(jié)合多年超限運輸執(zhí)法工作的學(xué)習(xí)、思考與實踐，對超限運輸治理的成效、問題以及對策方面作初步研究。

　　一、當(dāng)前超限運輸治理工作的主要成效

　　(一)超限運輸治理已成為全社會的普遍共識。特別在人民群眾對待超限超載運輸?shù)恼J識上變化最為明顯。人們從家居環(huán)境、通行條件、交通事故等各個側(cè)面都在向超限超載運輸相聯(lián)系，都能意識到超限超載運輸行為對社會和自身的影響及危害，形成了一種社會性排斥力量。而對各超限超載運輸行為人，雖然依然并長期處在被動接受狀態(tài)，但對超限運輸?shù)男再|(zhì)還是有清醒的認識，也經(jīng)歷了一個從抵制到周旋、配合的過程。這一切形成了超限運輸治理的社會基礎(chǔ)，是超限運輸長效治理機制建立和運行的基礎(chǔ)支撐。

　　(二)超限運輸?shù)目偭堪l(fā)生了較大變化。在各級黨委政府、交通主管部門和公路管理機構(gòu)的重視和組織下，超限運輸治理在社會治理結(jié)構(gòu)中已成為一項常態(tài)性功能。各地均在年度工作中做好重點規(guī)劃和部署，不斷掀起執(zhí)法治理工作熱潮，一些極具創(chuàng)見和成效的措施、模式大量涌現(xiàn)和充分實行，給穿街過市的重載貨運車輛以連續(xù)性打擊，保持了較好的高壓態(tài)勢。與此同時，收費公路計重收費等其它措施的同步實行，使超限運輸?shù)难该蛣蓊^和社會總量均得到了極大的改觀，保障了公路的安全、完好與暢通。

　　(三)培養(yǎng)了一批日趨成熟的執(zhí)法機構(gòu)與人員。在多年的摔打與磨煉中，以路政執(zhí)法人員為代表的超限運輸治理隊伍從無到有、從一元復(fù)始到開枝散葉，取得了日新月異的變化。在基礎(chǔ)設(shè)施、執(zhí)法流程、執(zhí)法程序、文書使用、源頭管理、行為模式、交叉執(zhí)法等各個方面，他(她)都迅速成熟起來，擁有了穩(wěn)定而成熟的思路與模式，具備了較好的能力與技巧，依法行政能力和依法治路水平均得到了長足的提高。

　　(四)建立了超限運輸長效治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。以湖北省為例，目前超限運輸治理在場站建設(shè)、隊伍建設(shè)、制度建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、信息建設(shè)等等方面都具備了良好的運行基礎(chǔ)。自《公路安全保護條例》、《公路超限檢測站管理辦法》等實行以來，超限運輸治理工作更加具備了深遠的發(fā)展后勁，隊伍更加穩(wěn)定，空間不斷拓展，具備了無可比擬的廣闊前景。這一切都是多年超限運輸治理有效推進的豐碩成果。

　　二、當(dāng)前超限運輸治理不能根治的主要成因

　　(一)貨運市場深層次矛盾沒有妥善解決。針對當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的基本態(tài)勢，可以說在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，超限超載不會主動退出歷史舞臺。貨運行業(yè)作為社會經(jīng)濟生活中的一項重要產(chǎn)業(yè)，是市場化運作較徹底的區(qū)間。它吸納著大量的社會就業(yè)，維系著市場企業(yè)的生產(chǎn)與流通，在燃油費高企不下，交通行車高費收，高罰款甚至是不完全國民待遇的情況下，卻保持著較好的社會穩(wěn)定性，關(guān)鍵在于它有著強大的自我消化能力，關(guān)鍵在于它在市場化運作中自始至終都把超限超載運輸作為根本性經(jīng)營手段。在投入與產(chǎn)出最大化原則的驅(qū)動下，執(zhí)意追求不當(dāng)?shù)美�，�?zhí)意追求多拉快跑，甚至是越高壓越重載、越損失越違規(guī)，這種局面絕非一朝一息或運動式治理所能消除的。

　　(二)國家治理長策和中短期規(guī)劃的執(zhí)行與效果差強人意。國家九部委聯(lián)合治超在我國超限運輸治理進程中有著無可替代的歷史地位和作用，但從另一角度來看，實際上也滑入了“問題愈演愈烈——領(lǐng)導(dǎo)高度重視——開展專項治理——進入常態(tài)運行——逐漸松懈”的中國式治理怪圈。由于國家管理體制和社會運行機制所限，原國家制定的超限運輸治理長策及各項階段性目標在實際執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差。多部門負責(zé)演化成各部門都不用負責(zé)，一些在超限運輸社會治理流程中需要重點解決的環(huán)節(jié)卻觸動極少，如整治“大噸小標”、非法車輛生產(chǎn)、非法改裝拼裝、調(diào)控運輸市場等等，進而制約了超限運輸治理的整體效果。唯余公路路政部門苦撐大局，自費式促政府、搞聯(lián)動、抓成效。而政府也樂于使用這種成本較小、簡單直接的治理模式，但其后果卻是整個超限運輸治理長策執(zhí)行不力，整個超限運輸治理大局嚴重失衡，導(dǎo)致超限運輸久攻不克。

　　(三)超限運輸治理未能成為各級政府檢驗執(zhí)政能力的重要指標。超限運輸有些類似于煙草行業(yè)，知道其危害性但又難以抗拒行業(yè)帶來的巨大收益，整頓貨運行業(yè)可能會直接波及地方經(jīng)濟的活力，由此造成一些地方政府不能痛下決心將超限運輸治理工作進行到底，或者堅決將超限運輸治理納入檢驗政府執(zhí)政能力的重要指標，雖出現(xiàn)了山西治超等先進地域，但是在整個治理長策不能有效執(zhí)行的前提下，又豈能長保。當(dāng)前一些政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和超限治理工作中左右持衡，更有甚者是搞“指定保護”、行政干預(yù)、限令禁令等等。作為調(diào)整社會運行秩序的核心環(huán)節(jié)——政府部門不能發(fā)揮主導(dǎo)作用，超限運輸執(zhí)法環(huán)境如何改善?超限運輸長效管理機制如何有效建立和運行?

　　(四)部門博弈或利益糾葛使路面超限治理效力搖擺難進。缺乏科學(xué)有效的治理機制或利益交換平臺，形成了當(dāng)前超限運輸治理中經(jīng)費不足、手段不強、環(huán)境不優(yōu)、依據(jù)不全、聯(lián)動不暢等頑疾，造成整個超限運輸治理大局難以形成突破性進展。在實際操作中，一些地方治超“潛規(guī)劃”盛行，“月票車”、治超費收化、公路三亂等等問題沉渣泛起，更是嚴重影響了治超社會根基。超限運輸治理一旦失去宏大的歷史走向，一旦沒有人民群眾的大力擁護，路政執(zhí)法部門一旦成為新的利益主體，那對整個國家的超限運輸治理事業(yè)將是滅頂之災(zāi)。

　　三、解決當(dāng)前超限運輸治理問題的對策

　　立足當(dāng)前超限運輸治理工作實際，如何有效結(jié)合社會基本形勢及地方實際特點，創(chuàng)造性地采取措施，推進超限運輸治理工作，形成局部著手、推進全局的總體態(tài)勢，是當(dāng)前超限運輸治理的重中之重。筆者認為，對策關(guān)鍵在于思想和措施兩個方面。

　　(一)統(tǒng)一思想，規(guī)范認識，形成社會、內(nèi)部、基礎(chǔ)上的如臂使指。

　　1、確保公路橋梁合理使用，避免公地悲劇。美國學(xué)者哈定在“公地悲劇”的概念中指出：當(dāng)社會系統(tǒng)的每一個人都有權(quán)使用資源，但沒有人有權(quán)阻止他人使用時，導(dǎo)致資源過度使用或枯竭，即為公地悲劇。任何單位和個人不能對公路競爭性過度使用或侵占，這理應(yīng)并應(yīng)充分成為全社會的共識。要達到這一效果，關(guān)鍵在于：一是應(yīng)當(dāng)抓住宣貫《公路安全保護條例》的有利時機，加快公路產(chǎn)權(quán)登記工作，建立路產(chǎn)登記檔案，理清公路權(quán)屬，明晰路產(chǎn)所有人、法定捍衛(wèi)者;二是按公路管轄權(quán)限界定，促請省、市、縣、鄉(xiāng)等各級政府公告路產(chǎn)路權(quán)，從側(cè)面引導(dǎo)政府及社會各界的認識，并進一步規(guī)范大眾使用公路的行為;三是建立并實行公路安全評估及預(yù)警公告制度。通過科學(xué)檢測，及時和動態(tài)掌握公路橋梁的外觀及結(jié)構(gòu)損耗與變化信息，按損毀級別和預(yù)案，定期匯報、預(yù)警、公告，進一步引起全社會對公路資源的普遍關(guān)注。在保證路網(wǎng)安全運行的同時，依靠政府力量有機調(diào)整道路秩序，部署治超側(cè)重，加強公路保護。綜合上述措施可消除政府系統(tǒng)乃至社會系統(tǒng)在思想認識上的混亂局面，前置性地制止任何單位和個人不依法使用和處置公路資源。

　　2、堅守超限治理核心環(huán)節(jié)，避免以罰代管。消除違法行為，對貨運車輛超限部分貨物責(zé)令或強制性卸載、駁載，是超限運輸治理的核心環(huán)節(jié)，是路政執(zhí)法部門“保護路產(chǎn)、維護路權(quán)”法定使命的價值體現(xiàn)，也是超限運輸治理工作得到人民群眾真心擁護的最佳途徑，而這一點正是本行業(yè)內(nèi)部通過主觀努力完全可以做到的。各級公路部門應(yīng)當(dāng)真正理順公路保護與可支配“費源”的終極利害關(guān)系，切實統(tǒng)一思想，立足治超大局，牢固控制路面治超工作的原則底線，并始終組織和監(jiān)督全體公路超限檢測站、治超執(zhí)法人員不消除違法行為不得處罰，不消除違法行為不得放行，進一步促進超限運輸治理工作進入規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展軌道。唯有如此，才能保證超限運輸長效治理工作始終有生命力和動力支撐。同時從實際操作而言，卸載也是有效抵制說情風(fēng)，創(chuàng)建健康的治超執(zhí)法環(huán)境的有力措施。

　　3、強化隊伍建設(shè)崗位問責(zé)，避免權(quán)力尋租。一是提高路政執(zhí)法人員待遇，保障在高強度治超工作中執(zhí)法人員不松懈執(zhí)法、亂收費或“創(chuàng)收”型執(zhí)法;二是建立嚴格的路政執(zhí)法人員考核評議制度，實行執(zhí)法人員選拔、考評、獎懲、問責(zé)、晉升、清退的系列用工機制，徹底激發(fā)隊伍活力;三是加強超限運輸治理“公開透明”化管理，加強對治超流程管理和失責(zé)追究，嚴肅查處“潛規(guī)則”現(xiàn)象和失職、不作為等行為，以此始終調(diào)動和保持一種壓力，持續(xù)純潔和健康路政執(zhí)法隊伍，使路政隊伍真正成為人民放心的隊伍，使治超真正成為人民支持的事業(yè)。

　　(二)創(chuàng)新舉措，實事求是，形成思路、機制、環(huán)節(jié)上的成功突圍。

　　1、確立長期治標的治理思路。綜合審視當(dāng)前超限運輸治理工作的基本局面，筆者以為在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，治超工作要堅持以“治標”為本，采用“漸進式”的治超布局，做到招招有力、有效突破，實現(xiàn)局部著手、推進全局的目的。確立了思路，并相應(yīng)調(diào)整、制定和完善治超的中長規(guī)劃和階段性重點，可避免現(xiàn)實操作中力量分散、緣木求魚。一是避免求全苛責(zé)，力求效應(yīng)最大。例如放棄追求解決車輛非法生產(chǎn)及非法改拼等源頭措施，改為盡力協(xié)調(diào)交警部門控制車輛登記許可關(guān)口;放棄追求解決整體性調(diào)控運輸市場，改為盡力促成政府指導(dǎo)貨運市場最低保護價格等等;二是避免力量組合上求大求全，力求精干有效。例如在部門聯(lián)動上放棄九部門模式，改為交通公安聯(lián)動為主;在著力組合外部力量上，改為加強交通系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)合等等，改變路政部門單打獨斗的格局;三是避免環(huán)節(jié)上呆板務(wù)虛，力求快捷實效。例如在當(dāng)前情況下，治超流程上以整頓、規(guī)范內(nèi)部行政行為為主;治超環(huán)節(jié)上以路面治超、貨物裝配出場、車輛加裝墻板和屢犯車輛后續(xù)查處等環(huán)節(jié)為主;超限控制上以定額裝載、專道通行等輔助方式為主等等�？傊�，以治標為主就必須立足力所能及，立足不等不靠，力求每一分力量取得邊際效應(yīng)最大化。

　　2、建立政府主導(dǎo)的治理機制。成立一個權(quán)責(zé)集中、管理順暢、依據(jù)充分、保障有力的獨立部門開展超限運輸治理，原是非常理想狀態(tài)但立足實際又極不現(xiàn)實，因此在當(dāng)前階段確立政府主導(dǎo)、有效聯(lián)動的治理機制應(yīng)是最佳途徑。要確保地方黨委政府始終重視、關(guān)注和投入治超工作，就必須在一些基礎(chǔ)和側(cè)面上有效動作，并最終妥善和漸進地影響政府行為。例如：一力促地方立法，制定和出臺地方性法規(guī)或規(guī)范性文件。即在法律法規(guī)框架范圍內(nèi)，通過法規(guī)或文件形式進一步明確本區(qū)域部門聯(lián)動、經(jīng)費保障、執(zhí)法平臺、交叉授權(quán)、設(shè)施投入、檢測方式、治理措施、市場指導(dǎo)、績效考核、責(zé)任倒查等等環(huán)節(jié)內(nèi)容，努力促進本區(qū)域超限運輸治理法制化進程，在體制上保障長效治理機制的建立;二公路部門建立境內(nèi)公路安全評估及預(yù)警公告制度，積極、創(chuàng)造性地發(fā)揮部門職能;三將超限運輸治理并入城市基礎(chǔ)創(chuàng)建工作大局，努力為政府改進公共環(huán)境提供合格高效的輔助;四鼓勵大軸數(shù)車輛運輸，減輕貨運車輛對公路的碾壓損害;五做好貨運企業(yè)個人的信譽考核，以榮譽市民的方式對優(yōu)秀經(jīng)營業(yè)主進行獎勵和倡導(dǎo)推廣等等。通過政府主導(dǎo)，調(diào)動各級政府、職能部門形成社會合力治超，將極大地提高超限運輸治理工作的力度和效能。

　　3、構(gòu)筑聯(lián)合執(zhí)法的治理平臺。以公路超限檢測站、公路養(yǎng)護管理站等為基地，構(gòu)筑路政、公安、運政等為基本力量的聯(lián)合執(zhí)法平臺，實現(xiàn)常態(tài)駐站、交叉授權(quán)、聯(lián)動執(zhí)法，加強對超限運輸車輛或其它違法行為的治理。一是要政府協(xié)調(diào)組織并主導(dǎo)管理;二是地方立法要能支持授權(quán)、運作、管理、經(jīng)費、考核等環(huán)節(jié);三是要有合理的利益交換平臺，保障設(shè)施、人員、成本的維護、供給與平衡;四是要采取一些符合本地實際的管理措施。如：不按指揮進站檢測的可視同違章停車;凡非法加裝墻板的可當(dāng)場收繳;專項通道行駛的可專項收費等等，均能極大地加強路面超限運輸查處效力。

　　4、突出交通聯(lián)動的治理效力。在交通主管部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織下，路政、運政等部門應(yīng)該密切聯(lián)合起來，實行大交通執(zhí)法模式，嚴格貫徹執(zhí)行《公路安全保護條例》，著重加強對多次超限違法車輛和企業(yè)的后續(xù)管理以及碼頭、貨棧、配料場等貨物集散地的駐地監(jiān)督與管理，以交通行政執(zhí)法合力推進源頭管理。

　　5、配套因地制宜的治理措施。因地制宜是指立足實際，實行可操作性強的措施，采取疏堵結(jié)合的方式治理超限運輸車輛。在路面超限運輸車輛短期內(nèi)難以根治的形勢下，采取分化處理的方式進行管理，確保高效務(wù)實。一是以控制車輛裝載超限率為重點，通過連續(xù)打擊和具體引導(dǎo)的方式，分階段、分片區(qū)的去管理，實現(xiàn)有效控制本地車輛整體裝載水平的目的;二是科學(xué)規(guī)劃本區(qū)域超限運輸車輛行駛走廊。即選擇通聯(lián)狀況好的干道、環(huán)道專門用于超限運輸車輛的行駛，在此專用公路之外的其它公路上嚴禁行駛?cè)魏纬�限運輸車輛，凡有違反的一經(jīng)查實即嚴管重罰，做到妥協(xié)一點、鞏固一片;三是改進超限運輸車輛專用公路的質(zhì)量等級，通過結(jié)構(gòu)性的改建確保超限車輛能中長期使用。建設(shè)資金不足的可在專用公路上只設(shè)置雙向?qū)Ｓ玫溃��?guī)定超限車輛只能在專用道上行駛，對凡不在專用道上行駛的超限運輸車輛嚴加懲治;四是引入ETC電子收費系統(tǒng)，對專用公路上超限運輸車輛收取路產(chǎn)損失賠(補)償費。費用專項使用和專項管理，主要用于專用公路的維護和更新;五是落實加蓋雨布等配套措施，制止違章拋灑、散落，切實保障公路整潔和安全。

　　超限運輸?shù)闹卫砼c被治理在實際社會生活中常陷入一種悖論。政府在強調(diào)和加強，路政執(zhí)法人員“冒著槍林彈雨”在努力，全省交通主管部門、公路管理機構(gòu)在投入在促進，路面車輛逐漸在改進在變化，但依舊遠沒有達到實質(zhì)性突破的那一天。是手段太缺乏，是情況太復(fù)雜，是體制未理順，是車主不自律……關(guān)于超限運輸治理當(dāng)前存在的問題及對策遠不是本文所能概括的，但是只有立足當(dāng)前實際，找準可突破環(huán)節(jié)，解放思想、不言放棄，認真去觸動、去推進、去妥協(xié)、去努力，超限運輸問題才能最終被突破、瓦解乃至消亡。