[摘要]地方政府與城市商業(yè)銀行的關(guān)系一直改革的難點，也是眾多學(xué)者爭論的焦點。本文從城市商業(yè)銀行誕生的歷史視角出發(fā)，討論地方政府介入城市商業(yè)銀行的歷史邏輯及行為表現(xiàn)，這對于城市商業(yè)銀行在后續(xù)的商業(yè)化改革當(dāng)中如何處理好與地方政府關(guān)系至關(guān)重要。

　　[關(guān)鍵詞]地方政府;城市商業(yè)銀行

　　[Abstract] The local government and the city commercial bank's relations have the difficulty of reform, which can also be numerous scholars’ point of contention. This paper, from the city commercial bank of the birth of the historical perspective, discussed the local government intervention in the history of the city commercial bank logic and behavior, this for the city commercial Banks in the follow-up of commercialization reform how to deal with local government and the relationship is very important.

　　[Key Words] local governments; city commercial bank

　　中圖分類號： F830.33 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：

　　一、地方政府與城市商業(yè)銀行發(fā)展的歷史淵源

　　(一)地主政府與地方性銀行關(guān)系的歷史變遷

　　在20世紀(jì)90年代末以前，由于國有銀行仍未實行徹底的商業(yè)化改革，地方政府對國有銀行可以進行強有力的干預(yù)，使國有銀行的信貸投放符合地方政府的偏好，而且由于國有銀行占有了絕大部分金融資源，有能力滿足地方政府的融資要求。因此，此時地方政府的大部分融資要求由國有銀行的地方分支機構(gòu)滿足。地方銀行雖然也要受到地方政府的干預(yù)，但而臨的主要壓力由國有銀行承擔(dān)了，自身可以相對多地從事自身利益最大化的業(yè)務(wù)。但在此以后，情況發(fā)生了很大的變化，隨著中央金融工委的設(shè)立，國有銀行地方分支機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人完全由上級任命，以及國有銀行收縮業(yè)務(wù)、貸款權(quán)上收，地方政府對國有銀行分支機構(gòu)干預(yù)空間縮小。而此時伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展，地方銀行逐漸發(fā)展壯大，已經(jīng)擁有一定的金融資源。此時，為滿足自身的各種偏好，地方政府只能向地方銀行施加干預(yù)。這種干預(yù)主要體現(xiàn)在：要求向地方政府選定的項目或企業(yè)提供貸款或擔(dān)保貸款，以獲取地方經(jīng)濟增長;強令向已處于困境的企業(yè)提供貸款以維護社會穩(wěn)定或收取稅金;要求地方銀行兼并經(jīng)營已經(jīng)處于困境的地方金融機構(gòu)，以維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定;要求繳納一定的政治“捐獻”以補充地方財政支出;強制性要求購買某些資產(chǎn);拒絕其他銀行如股份制銀行的兼并要求等等。其結(jié)果往往是導(dǎo)致地方銀行因此出現(xiàn)了大量不良資產(chǎn)，給原本生存的國有銀行和股份制銀行夾縫中、實力并不強的地方銀行增加了沉重負(fù)擔(dān)，迫使其更多地尋求違規(guī)經(jīng)營來維持自身的生存和發(fā)展，在一定程度上破壞了金融秩序。

　　(二)城市商業(yè)銀行的組建及發(fā)展

　　城市商業(yè)銀行是地方政府進行地方金融資源控制過程中發(fā)展而來一種銀行類金融機構(gòu)。中國城市商業(yè)銀行是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在部分城市信用社基礎(chǔ)上組建起來的地方性股份制商業(yè)銀行。上個世紀(jì)80年代中期，由于城市私營、個體經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，為其提供金融服務(wù)的城市信用社也隨之迅速發(fā)展。但由于城市信用社在經(jīng)營中背離了合作制原則，實際上己辦成了地方性商業(yè)銀行，且存在規(guī)模小、資金成本高、股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、內(nèi)控體制不健全等問題，經(jīng)營風(fēng)險日益突顯。為了從根本上解決城市信用社的風(fēng)險問題，1995年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)十組建城市合作銀行的通知》，決定組建由城市企業(yè)、居民和地方財政投資入股的股份制性質(zhì)的城市合作銀行。同年2月，全國第一家城市合作銀行一一深圳城市合作銀行成立。1997年城市合作銀行統(tǒng)一更名為城市商業(yè)銀行。到目前為止，全國已經(jīng)擁有股份制城市商業(yè)銀行136家，它們在支持地方經(jīng)濟建設(shè)，支持各類中小企業(yè)發(fā)展，服務(wù)城市居民方面發(fā)揮著不可替代的作用。

　　自1995年第一家城市商業(yè)銀行在深圳成立以來，經(jīng)過15年的發(fā)展，城市商業(yè)銀行取得了長足的進步，一批城市商業(yè)銀行在開業(yè)后短短的幾年時間里，立足于“市民銀行”的市場定位，通過強化內(nèi)部管理和努力開拓市場，經(jīng)營管理水平不斷提高，業(yè)務(wù)規(guī)模成倍增長，不良資產(chǎn)率大幅度下降，并連年創(chuàng)造良好的經(jīng)營業(yè)績，不但有效化解了城市信用社時期積聚的金融風(fēng)險，有力地支持了地方經(jīng)濟的建設(shè)，且實現(xiàn)了自身的快速發(fā)展和壯大。一些城市商業(yè)銀行如上海、北京、南京、杭州、深圳等還取得了較好的經(jīng)營業(yè)績，2007年北京銀行、南京銀行、寧波銀行相繼上市而受到了市場的追捧，此外，還有一部分城市商業(yè)銀行也在積極地做上市的準(zhǔn)備。

　　二、地方政府介入地方城市商業(yè)銀行發(fā)展是一種“你情我愿”雙向需求

　　(一)地方政府需要城市商業(yè)銀行這一重要的金融資源

　　地方政府為了促進本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定，需要控制一定的金融資源以促進地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造地方經(jīng)濟良好的發(fā)展環(huán)境。在現(xiàn)有的稅收體制下，地方政府的稅收渠道有限，而通過發(fā)行地方政府債券等方式融資又受到法律方而的限制，在我國間接融資占主導(dǎo)的局而下，地方政府必然會尋求控制一定的信貸資金以促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。在國有商業(yè)銀行改革以前，地方政府可以通過干預(yù)國有商業(yè)銀行滿足地方政府的融資要求，隨著國有商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的收縮、貸款權(quán)限的上收，地方政府控制力變?nèi)�。盡管城市商業(yè)銀行與國有商業(yè)銀行相比先天具有劣勢，但其地方性的特色在服務(wù)中小企業(yè)的過程中具備一定的優(yōu)勢，因此在中小企業(yè)快速發(fā)展的過程中，城市商業(yè)銀行也取得了相應(yīng)的發(fā)展。再加上地方政府在城市商業(yè)銀行中屬于絕對控股的地位，因此，地方政府可以很容易地對城市商業(yè)銀行進行控制，進而為地方經(jīng)濟服務(wù)。

　　(二)城市商業(yè)銀行發(fā)展得到了地方政府大力支持

　　城市商業(yè)銀行的前身是城市信用社，成立于改革開放之初。由于體制、管理等多方而的原因，城市信用社發(fā)展參差不齊，積累了大量風(fēng)險。為了規(guī)避風(fēng)險，形成規(guī)模，1995年國務(wù)院規(guī)定，在城市信用社清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，通過吸收地方財政、企業(yè)入股組建城市合作銀行，1998年，城市合作銀行全部改名為城市商業(yè)銀行。城市商業(yè)銀行誕生之始，就帶有濃厚的政府背景。

　　在城市商業(yè)銀行的改組之初，中央則確定了大力依靠地方政府的策略。根據(jù)相關(guān)法規(guī)條例，城市商業(yè)銀行股東由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、個體工商戶、城市居民和地方財政入股資金構(gòu)成。其中，地方財政為最大股東，入股比例為30%，同時又規(guī)定單個企業(yè)入股不能超過10%，個人不能超過2%。因此，地方財政在城市商業(yè)銀行中居于控股的地位，再加上當(dāng)?shù)仄髽I(yè)又多為國有企業(yè)，與地方政府關(guān)系密切，實際上地方政府掌握了城市商業(yè)銀行的絕對控股權(quán)。

　　城市商業(yè)銀行組建后，屬于股份制商業(yè)銀行的性質(zhì)，并且遵循《商業(yè)銀行法》，外部的制度性約束加強，再加上國有商業(yè)銀行改革、加入WTO后金融業(yè)對外開放等社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，城市商業(yè)銀行改革進程加速。其中，地方政府發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。通過置換、剝離不良資產(chǎn)以及注資等多種方式，大部分商業(yè)銀行資本得到了有效的補充，歷史包袱得以緩解，不良借款率下降，盈利水平得到大幅度的提升。據(jù)統(tǒng)計，自2002年杭州市商業(yè)銀行在地方政府支持下，通過資產(chǎn)置換方式處置了18億元不良資產(chǎn)以來，全國共有60多家城市商業(yè)銀行通過多種方式轉(zhuǎn)換和剝離不良資產(chǎn)達800多億元，其中，35家城市商業(yè)銀行還獲得地方財政直接或間接的注資共累計近170億元。并且在城市商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的開展，技術(shù)、人才投入等方而，也得到了地方銀行的大力支持。

　　三、城市商業(yè)銀行發(fā)展過程中地方政府行為表現(xiàn)

　　(一)地方政府在推進城市商業(yè)銀行展中的積極作用

　　政府制度供給為城市商業(yè)銀行改革提供了基本的制度安排和發(fā)展環(huán)境。制度是一種稀缺資源，是政府的公共產(chǎn)品之一。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，制度的作用無所不在。制度環(huán)境決定了改革的方向，制約了改革主體的價值選擇。政府是實現(xiàn)制度安排的主體，改革是政府實現(xiàn)制度安排的主要形式。通過制度供給建立和維護制度環(huán)境，實現(xiàn)合理、有效的制度安排并向社會提供制度選擇，是政府的基本職能。因此，城市商業(yè)銀行改革所需的制度安排和發(fā)展環(huán)境只能由政府提供。

　　1.政府為城市商業(yè)銀行的制度變遷提供了社會條件

　　政府為城市商業(yè)銀行的制度變遷提供的社會條件，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

　　(1)政府為城市商業(yè)銀行發(fā)展提供了穩(wěn)定的社會秩序。城市商業(yè)銀行的制度變遷是以政府制度供給為基礎(chǔ)的，政府通過強制性的制度供給，頒布了一系列的法律、法規(guī)、政策等，規(guī)范了社會行為主體的選擇空間，保證了社會的安定團結(jié)、正常有序。這種城市商業(yè)銀行有效發(fā)展的穩(wěn)定的社會秩序只能通過政府才能提供。

　　(2)政府在改革發(fā)展中通過政府補償、注銷債務(wù)、減免稅等措施，能減輕城市商業(yè)銀行的負(fù)擔(dān)。一方面，政府可以通過直接增加注入資本而減輕城市商業(yè)銀行的債務(wù)負(fù)擔(dān)。另一方面，政府還可以在企業(yè)、銀行和國家財政之間進行債務(wù)重組，對一些經(jīng)營較困難的城市商業(yè)銀行進行減免稅等措施，減輕城市商業(yè)銀行的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　2.地方政府的權(quán)威減少了城市商業(yè)銀行改革的阻力和成本

　　(1)地方政府權(quán)威對于改革阻力的突破，使城市商業(yè)銀行的發(fā)展能夠順利進行。政府可以憑借其權(quán)威以最短的時間和最快的速度推進制度變遷，突破改革阻力，使改革能夠順利進行。因此，在改革中通過政府權(quán)威實施強制性制度變遷，可以直接推進城市商業(yè)銀行改革。

　　(2)政府制度創(chuàng)新的規(guī)模效益，降低了政府在制度變遷中的組織成本和實施成本。城市商業(yè)銀行改革是一個極其復(fù)雜的制度變遷過程，僅僅依靠誘致性制度變遷方式滿足不了城市商業(yè)銀行發(fā)展對制度環(huán)境的需求，因此由政府實施強制性制度變遷就顯得尤其重要。通過有計劃、有步驟的強制性制度變遷，政府不僅可以彌補制度供給的不足，降低制度變遷的組織成本和實施成本，還可以以其權(quán)威為后盾，在城市商業(yè)銀行改革中普遍推行與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的新制度安排。因此，通過政府的權(quán)威可以降低或彌補制度供給中的各項成本，使城市商業(yè)銀行發(fā)展所需的制度環(huán)境成為可能。

　　(二)地方政府在推進城市商業(yè)銀行展中的消極作用

　　從歷史的視角來考察中國城市商業(yè)銀行的發(fā)展，我們會發(fā)現(xiàn)城市商業(yè)銀行存在著許多問題與缺陷，而造成這些問題的根源其實是政府主導(dǎo)型的城市商業(yè)銀行發(fā)展模式。這種組建模式改革當(dāng)初有一定的積極意義，但現(xiàn)在越來越成為城市商業(yè)銀行發(fā)展的障礙。

　　1.政府主導(dǎo)的組建模式使城市商業(yè)銀行承受較重的歷史包袱，資產(chǎn)質(zhì)量先天不足。

　　盡管中央銀行組建城市商業(yè)銀行的初衷是為了化解風(fēng)險，消除隱患，且已經(jīng)取得一定成效，但這種將城市信用社簡單地捆綁為城市商業(yè)銀行的改革思路卻有值得商榷之處。其一，信用社的性質(zhì)是“信用合作”，是完成一定政策目標(biāo)的經(jīng)濟組織，將信用社加總為城市商業(yè)銀行，存在著由“信用合作”向“股份制”、“商業(yè)性”性質(zhì)轉(zhuǎn)變上的障礙;其二，信用社在歷史上大多已形成數(shù)目龐大的不良資產(chǎn)，不分性質(zhì)的完全由新組建的城市商業(yè)銀行繼承，僅僅是暫時緩和了風(fēng)險，但卻并不能切實的消除風(fēng)險，相反卻有可能使這些城市商業(yè)銀行在競爭中變得更為脆弱，最終影響整個金融體系的穩(wěn)定。

　　2.政府主導(dǎo)的城市商業(yè)銀行復(fù)制了國有商業(yè)銀行的常見弊端

　　近年來，城市商業(yè)銀行開始向“大銀行”模式發(fā)展，其直接影響是使其失去了中小銀行的特色與優(yōu)勢，經(jīng)營成本上升。我國城市商業(yè)銀行大部分由地方政府控股，國有股一股獨大，名為股份制實為國家控股，這為城市商業(yè)銀行承襲國有銀行的“貪大求洋”等弊端提供了制度背景。到如今，不少城市商業(yè)銀行都在盲目擴大規(guī)模，力求“做大”，惟恐規(guī)模上不去而在競爭中落后。與國有大型商業(yè)銀行相比，除規(guī)模較小外，一些城市商業(yè)銀行事實上已成為國有大銀行的“微型克隆”。

　　3.政府主導(dǎo)的人事體制存在“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象及道德風(fēng)險

　　由地方政府控股的城市商業(yè)銀行，其高層經(jīng)營經(jīng)理人員的任命程序同國有銀行類似，由地方政府通過組織程序選拔、考察、任命。這種地方政府主導(dǎo)的人事體制，能夠保證城市商業(yè)銀行服務(wù)于地方政府的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，支持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展;但同時這種體制也使城市商業(yè)銀行內(nèi)部管理的行政化傾向明顯，本應(yīng)追求股東利益最大化的經(jīng)營班了卻在“股東一地方政府”雙重目標(biāo)之間徘徊。法人治理結(jié)構(gòu)形式化、虛化助長了城市商業(yè)銀行的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的發(fā)生，極易導(dǎo)致道德風(fēng)險。

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