引言

　　由政府主辦的公共圖書館的基本服務項目向讀者免費提供，已成為業界的常態，但公共圖書館提供非基本服務項目能否收費、哪些收費、怎么收費、收費多少等問題，在政策和實踐層面還存在分歧和爭議，各地做法不一。非基本服務項目收費是推動公共圖書館社會化發展的基礎和關鍵，只有對收費問題達成共識，才能使公共圖書館事業健康快速發展。李國新、苗美娟等學者在探討公共圖書館免費開放和社會化運營的研究中，對此進行了一些有益思考，但系統深入探討公共圖書館非基本服務項目收費的研究還非常薄弱，需要學界予以關注。

　　1 公共圖書館非基本服務項目的界定

　　我國公共圖書館向公眾提供的服務項目有兩種：基本服務項目和非基本服務項目。基本服務是公共圖書館的主要服務項目，與其職能任務相對應，由政府通過自主運營或社會化運營的方式為民眾免費提供，以保障民眾的基本文化需求。一般包括：

　　資源與信息服務，如書刊資源檢索、閱覽與外借，公益性講座、培訓和閱讀推廣活動，信息咨詢與館際互借;

　　空間與場所服務，如提供閱覽室、自習室、研討室、視聽室、報告廳等設施供用戶使用;

　　配套的管理服務，如存包、證件辦理等。

　　為滿足廣大民眾多樣化、個性化、品質化的文化需求，眾多公共圖書館還開展了基本服務以外的服務項目，即非基本服務項目。一般包括：

　　特色化閱讀服務，如高端的講座、培訓、沙龍和高雅藝術欣賞等服務;

　　戶外拓展活動，如研學旅行、夏冬令營、春秋游、游學和攝影等素質教育活動;

　　活動場地服務，如將報告廳、音樂廳、展覽室、視聽室等有償提供給社會單位和個人使用;

　　深層次信息服務，如為讀者收集專題信息，編寫參考資料，或者進行代查、代譯等服務;

　　輔助性服務，如銷售圖書、咖啡等飲品、簡餐、文創產品和復印書刊資料。

　　基本服務和非基本服務項目的內容和范圍在我國并沒有統一的標準和界定，即便在同一所公共圖書館也不是一成不變的，而是隨著政府財政保障能力的提升和民眾精神文化需求的增長發生變化。這主要表現在：

　　在不同地區，非基本服務項目不同。由于我國各地經濟社會發展水平不平衡，同樣的服務項目在經濟發展地區是基本服務項目，在其他經濟不發達地區可能就是非基本服務項目。例如，面向 0—3 歲嬰幼兒的 “悅讀寶貝計劃” 在蘇州可以成為公共圖書館的基本服務項目，在不發達的西部地區，就很難納入基本服務清單中。

　　在不同時期，非基本服務項目亦不同。地方財力的增長以及民眾對某個服務項目產生的普遍和強烈需求，也可能導致該項服務由非基本服務變成免費提供的基本服務項目。

　　2 非基本服務項目的現實需求和收費的法律政策依據

　　2.1 非基本服務項目的現實需求

　　2.1.1 滿足民眾個性化、多元化的文化需求

　　馬斯洛的 “需求層次理論” 提到，當低層次的需求獲得滿足之后，人們便會產生更高層次的需求。在民眾的讀書看報、上網瀏覽、觀看電影電視等低層次文化需求得到滿足后，他們的文化需求會從低層次、單一化轉變為多層次、多樣化，以滿足自我尊重、自我實現等更高層次的文化需求，例如高雅藝術欣賞、技能類或考試類培訓、高端講座或沙龍、戶外研學活動等。此時基本服務項目已經難以滿足民眾追求高質量閱讀體驗和文化服務的需求，公共圖書館若僅提供基本服務項目必然導致民眾對文化供給方面的滿意度偏低。2023 年廣東省公共文化服務群眾滿意度調查顯示，在對 “公共文化活動舉辦的質量” 回答中，有 7.14% 的人認為 “很不滿意”，有 50% 的人認為 “一般”，認為 “比較滿意”“非常滿意” 的僅占 35.71%，這表明大多數參與調查的民眾認為，目前民眾文化需求的滿意度并沒有得到很好地提升。

　　2.1.2 緩解圖書館經費投入不足問題

　　近年來，我國對文化事業的財政投入雖然不斷增長并推動了圖書館事業的跨越式發展，但是與民眾日益增長的文化需求相比，仍存在嚴重不足的問題。首先，公共圖書館的經費增長幅度低于同期的國家財政增長幅度;其次，公共圖書館的經費在國家財政經費總額中所占比重下滑。尤其是許多基層政府的財政仍是 “吃飯財政”，不僅政府自主運營的公共圖書館建設缺乏強有力的財政保障，對于社會化運營的基層圖書館而言，財政的外包費用亦常常數年保持不變，而運營的服務指標卻不斷增長。在財政投入跟不上民眾文化需求和圖書館建設運營要求的情況下，圖書館面對人員經費增長、運營成本提高等壓力，便嘗試通過對非基本服務項目收費來彌補運營開支。例如，合肥市濱湖世紀社區圖書館、杭州市拱墅區藍孔雀社區圖書館為了在保質保量完成基本服務項目的基礎上應對外包業務經費投入不足的問題，圖書館運營方結合社區居民需求，通過非基本服務項目來尋找經費拓展空間，例如開設親子繪本館、4 點半惠民課堂、暑期夏令營、冬令營、戶外素質拓展活動等。由于其收費遠低于市場價，受到了當地社區居民的歡迎。

　　2.1.3 打造 “十五分鐘閱讀服務圈”

　　近年來，為保障民眾的閱讀權益，基層政府積極推進公共圖書館總分館制建設，打造 “十五分鐘閱讀服務圈”。為解決地方財力不足的困難，基層政府通過引入社會力量，以公私合作方式建設街道社區圖書館或新型閱讀空間，為民眾免費提供閱讀服務。常用模式是政府對合作提供圖書館服務的社會力量給予一定的經費、實物和優惠政策扶持等補償，社會力量負責公共圖書館(或閱讀空間)的運營管理工作，面向讀者免費提供書刊借閱、公益文化活動等基本服務，但也可以在館內開展有償服務項目以獲取利潤，從而實現合作雙方共贏的目的。即，政府通過社會力量參與打通圖書館服務的 “最后一公里”，社會力量借助政府的補償和扶持減少運營風險。例如，北京西城區廣安門內街道圖書館由街道辦事處和社會機構共同運營，政府每年提供房屋租金和專項經費，社會機構為居民免費提供圖書借閱、電子閱覽及文化閱讀活動，并通過銷售圖書、茶水、咖啡、會員卡及舉辦收費閱讀活動等方式營利。

　　2.2 非基本服務項目收費的法律政策依據

　　為滿足民眾不斷增長的文化需求、規范公共文化服務，我國法律政策對公共圖書館非基本服務項目的收費進行了相關規定，這為推動全國各地公共圖書館開展特定的有償服務提供了一定的法律依據和政策保障。2003 年 8 月施行的《公共文化體育設施條例》第二十條規定：公共文化體育設施管理單位提供服務可以適當收取費用，收費項目和標準應當經縣級以上人民政府有關部門批準。2011 年，原文化部、財政部發布了《關于推進全國美術館公共圖書館文化館 (站) 免費開放工作的意見》，明確規定 “對于基本公共文化服務以外的文化服務項目，要堅持公益性，降低收費標準，不得以營利為目的。”2016 年，我國通過的《中華人民共和國公共文化服務保障法》(以下簡稱《公共文化服務保障法》)第二十九條強調公益性文化單位應當創造條件向公眾提供免費或者優惠的文化活動。所謂 “優惠提供”，是指運營方不得以營利為目的，對非基本公共文化服務的適當收費應明顯低于市場價格。同時，地方出臺的規范性文件亦對公共圖書館特定服務收費進行了相應的規定。2022 年 9 月實施的《上海市公共文化設施收費管理辦法》規定公共文化設施向公眾提供服務，除按規定應當免費的情形外，可以適當收取費用，以保障公共文化設施正常運營和可持續發展，更好滿足公眾多樣化、多層次文化需求。2017 年 12 月印發的《江蘇省公共文化體育設施服務收費管理辦法》強調公共文化體育設施在提供服務過程中，對于需要增加投入或者提供專門服務的，可以低收費對社會開放。

　　3 非基本服務項目收費的現實困境

　　雖然我國對于公共圖書館非基本服務項目的收費有著強烈的現實需求和一定程度的法律政策保障，但現實中在政策和實踐層面還存在若干困境。

　　3.1 非基本服務項目收費的法律政策不夠完善

　　目前，法律法規及政策對非基本服務項目收費的規定存在不一致的現象，而且也缺乏具體的實施細則，這導致圖書館管理機構在實踐中難以落實、開展非基本服務項目。表現在：

　　法律政策的相關規定不協調、不統一。《關于推進全國美術館公共圖書館文化館 (站) 免費開放工作的意見》《公共文化服務保障法》等政策法律允許公共圖書館可以優惠提供非基本服務項目，但也有一些政策法規禁止公共圖書館從事收費行為，收費即被認為是經營性行為。例如國務院辦公廳 2011 年印發的《關于事業單位分類的意見》明確規定，“公益一類事業單位不得從事經營活動，其宗旨、業務范圍和服務規范由國家確定｡”2020 年實施的《中華人民共和國公職人員政務處分法》第三十六條強調公職人員不得違反規定從事或者參與營利性活動，或者兼任職務、領取報酬。地方政府亦出臺相應的規范性文件來落實法律及中央文件。例如，2018 年通過的《黑龍江省深化事業單位機構改革實施意見》規定 “公益一類事業單位不得從事生產經營活動 (包括舉辦企業)，不得取得經營性收入｡”

　　缺乏具體的實施細則以指導實踐。我國法律政策對公共文化設施收費的規定只是原則性的，表述非常籠統，國家層面尚未出臺公共文化設施收費的專門性法規規章，地方政府(除個別省市)也沒有結合本地實際制定具體的管理辦法或實施標準，實踐缺乏法律政策的有力指導，導致很多管理者、運營者面對收費這一敏感問題，抱著不犯錯誤、不惹麻煩的態度而不敢嘗試。

　　3.2 收費行為影響基本服務項目的高質量供給

　　收費服務項目對運營方的巨大吸引力，可能導致基本服務項目的高質量供給受到削弱，民眾的文化權益受到影響，這在公私合作提供圖書館服務的模式中表現得較為明顯。在該模式中，政府或提供場地免費使用權，或提供部分啟動經費、獎補資金等，這遠遠不能滿足社會力量運營圖書館的支出，缺口部分靠社會力量通過有償收費來彌補，這可能導致以下問題的產生。

　　運營方將主要精力放在收費項目，基本服務項目供給質量受到影響。表現在：運營者不斷擴大營利空間，擠占基本服務項目的非營利空間;大量占用晚上及休息日的黃金時間安排收費項目，導致基本服務項目的參與人數寥寥;閱讀推廣活動靠志愿者或商業公司的產品推廣來維持，運營者沒有用心經營和打造自己的品牌項目。

　　收費項目的范圍不明確，存在基本服務項目被收費的風險。由于公私合作模式在圖書館領域尚處在實踐探索階段，對運營方的收費項目范圍并未有明確、具體的規定，各地做法不一，運營者存在對圖書借閱、讀書沙龍、講座以及場地利用等服務收費的現象，引起居民的不滿和學界的爭議。例如，北京市西城區與社會力量合作運營某特色閱讀空間，圖書外借作為基本服務項目本應免費，但轄區居民需要付費辦理會員卡后才能外借圖書，居民對此頗有意見。

　　3.3 收費審批程序、定價和用途較為隨意

　　在實踐中，一些公共圖書館非基本服務項目收費的審批程序、定價和用途不夠嚴謹規范，甚至和現行法律政策相違背。表現在：

　　收費審批程序不規范。《公共文化服務保障法》第三十一條規定，公共文化設施開放或者提供培訓服務等收取費用的，應當報經縣級以上人民政府有關部門批準。現實中，由政府自主運營的公共圖書館服務收費一般經過了縣級以上物價部門的批準，可合法收費;而由社會力量運營的公共圖書館收費項目和價格常采用管理單位和業務主管部門的備案制，缺乏價格主管部門的審核批準程序。例如，北京市東城區各級公共圖書館開展的非基本服務項目，其定價由運營者自行確定后，將收費項目和定價報送委托主體和東城區文旅局備案。

　　收費價格不親民。相關政策對非基本服務項目的收費定價方法雖有原則性規定，但不易落到實處。有的規定采用成本法，但成本涉及運營方的商業秘密，成本的核算核實很困難;有的規定不得高于相同區域市場價的 80%，但市場價定價不一，相差較大，這給運營方很大的自由定價空間。因此，實踐中一些收費項目的價格沒能體現出優惠收費的特征，民眾感受到較大的心理落差，這也有損公共圖書館的公益性形象。

　　收費用途不合法。《公共文化服務保障法》第三十一條規定，收取的非基本服務費用應當用于公共文化設施的維護、管理和事業發展。該規定雖沒有以列舉或禁止的方式明確收取的費用如何支出，但體現出了總的原則，即收取的費用應當用以促進公共圖書館服務水平和服務質量的提升。然而現實中，政府對社會力量的收費用途缺乏有效監管，致使很多運營方把收費當作營業利潤自行支配，甚至挪用到公共圖書館領域之外的地方。這不僅違背了立法的精神，而且對公共圖書館的事業發展不利。

　　3.4 容易形成 “以文養文” 的局面

　　雖然我國法律政策要求各級政府保障公共圖書館的正常運營支出，但仍存在各種因素導致政府對公共圖書館的財政投入不足。

　　政府受制于財政收入的增長緩慢甚至下滑，對公共圖書館的投入心有余而力不足，將有償服務收費當成減輕政府財政負擔、低成本投入的 “良方”。例如，近年來，合肥市政府停止城市閱讀空間的運營經費，由企業自負盈虧，在政府的默許下，企業在運營中產生營利行為，這也是政府謀求節約財政開支和企業謀求生存的無奈之舉。

　　政府對公共圖書館事業不夠重視，將公共圖書館服務外包當成 “甩包袱”，把優惠收費政策當成其不落實財政保障責任的借口。一些基層政府對公共圖書館的投入常年保持不變，甚至有所減少，而運營服務考核指標卻在不斷增加，運營方不得不想方設法通過收費項目來獲取利潤，維持圖書館的運營，容易陷入 “以文養文、以文補文” 的危險境地。

　　4 解決對策

　　4.1 完善非基本服務項目的收費政策

　　解決相關法律政策的不協調問題。在 2010 年之前，公共圖書館普遍由政府自主運營，國家政策規定公共圖書館不得從事經營活動，不得以營利為目的提供產品和服務，這在當時具有一定的合理性。隨著民眾的非基本服務需求不斷增多增強，越來越多的公共圖書館開始由社會力量運營，優惠提供非基本服務項目已獲得法律政策依據和業界的認可。對此，應做好法律政策之間的協調工作，對公共圖書館以成本價或低于市場價提供非基本服務項目予以充分明確，修改與之不相適應的條款，打消圖書館運營者的顧慮，使其具有開展優惠服務的內在動力和明確準則，從而促進公共文化服務社會化的新發展。

　　出臺公共文化設施收費管理辦法或實施細則。為使公共文化機構的非基本服務項目收費具有現實可操作性，財政部、文旅部應聯合頒布行政規章，出臺非基本服務收費的實施細則、標準或辦法，內容包括收費目的、收費主體、收費范圍、收費用途、定價方式、定價程序以及監督管理和處罰機制等。地方政府應根據本地實際，依據法律和國家政策，制定更為具體全面的配套制度。個別經濟發達地區政府先行先試，如上海市、江蘇省對公共文化設施如何優惠收費做出了具體規定，為其他地方政府出臺類似政策起到了典范和借鑒的作用。

　　界定基本服務和非基本服務項目范圍。這是非基本服務項目收費制度應厘清的核心問題，對于基本服務項目如圖書借閱、公益性講座培訓等，政府提供了空間設施，公辦民助模式的公共圖書館都應免費提供，運營者不能借口政府只提供部分資金或實物，就弱化公共圖書館的公益屬性。同時，各地方政府要落實基本公共文化服務標準，出臺本地的基本公共文化服務標準 / 目錄，使其具體化、精細化、系統化，并根據實際適時進行調整，將更多的公共文化服務納入到基本服務范圍，滿足民眾不斷增長的文化服務需求。

　　4.2 加強政府的主體保障責任

　　加強政府對公共圖書館的財政投入。政府不能把公共圖書館社會化運營當作削減財政投入的理由和借口，社會化運營實現的只是圖書館服務提供主體的轉變，政府有責任和義務保障民眾不斷增長的文化需求。因此，政府不僅要科學測算保障公共圖書館基本服務項目的事權責任和支出責任，將此經費納入公共財政予以保障并確保及時、足額撥付到位，而且要提高公共文化服務經費占財政總額的比例，使其增長幅度達到甚至高于財政經常性收入增長幅度。只有這樣，圖書館運營者才能安心地為民眾提供高質量服務，不會因為運營費用的捉襟見肘而另謀出路，從而再入 “以文養文”“以文補文” 的誤區。

　　加強對運營者收費行為的監督管理。政府對公共圖書館社會化運營既不能有 “甩包袱” 的思想，也不能有 “撤攤子” 的錯誤做法。為保障服務考核指標的高質量完成，避免民眾的基本文化權益受到侵害，圖書館管理單位和文化主管部門不僅應設置專人專崗負責，而且要充分發揮熱心讀者、專家學者、新聞媒體、行業協會、第三方機構的作用，隨時監督、定期考核運營方的收費服務情況，禁止開展未經審批程序批準的收費或變相收費服務，控制圖書館運營風險的發生。

　　加強對運營者收費行為的考核評估。政府應將收費項目的數量、價格、時間、場地占用面積、資金去向等進行具體化、規范化，并納入到考核指標體系中，考核結果與合同續訂、獎補金額、評級評先、經濟處罰等掛鉤。例如，北京市東城區政府規定：社會化運營的公共文化設施在黃金時段(工作日 16∶00—21∶00;周末和節假日全天)內，非基本服務項目數量不得超過同時段所有服務項目數量的 1/3;非基本服務項目數量不得高于全部服務項目數量的 30%;咖啡等飲品、簡餐和文創產品銷售等配套性服務占用的場地面積不得超過場館總面積的 5%。又如，北京西城區政府對社會力量參與的特色閱讀空間，在考核指標中明確規定免費開放空間面積占功能性空間比例不得低于 50%，否則將給予扣分處理。

　　4.3 規范收費審批程序、定價及用途

　　嚴格執行收費審批程序。參照相關法律政策規定，收費審批程序應由公共圖書館運營方提出書面定價建議，管理單位(或經營單位)同意以后，提交給文化主管部門審核，通過后再報送縣(區)級及以上物價部門批準。批準后要建立收費公示制度，對收費的項目、標準及依據、優惠政策、投訴渠道等信息予以公示，必要時還應張貼于圖書館的顯著位置。若某收費項目出現收費上調，或新增優惠收費服務項目，需重新履行審批手續。通過相關行政部門的嚴格把關，科學合理地設定收費項目及價格，防范運營方隨意設定收費價格和項目。

　　規范收費價格核算。價格核算方法一般有成本法和比較法。“成本法” 是對各類非基本服務項目的成本構成因素進行明確規定，防止運營方以擴大成本構成為由提高收費價格。一般而言，特色化服務和活動的必要成本包括活動師資及物料費用、支付平臺手續費、第三方代收款服務費、與項目相關的稅費等;活動場地服務的必要成本包括服務物料費用、支付平臺手續費、第三方代收款服務費、與項目相關的稅費、燈光音響等設備服務商的技術服務費等。應注意的問題是收費服務的成本不應包括人員工資、績效獎金等。“比較法” 則意味著其收費價格要明顯低于市場價，一般認為價格為同地段(同區域)同類服務項目市場均價的 60%—80% 為宜。關于市場均價的準確性測算，應由運營方調研圖書館所在區域同種類服務的市場均價，并制定調研價目表。需要運營方提供至少三家同類服務項目的價格，如果沒有三家，可提供其他類似地段的服務項目價格，供決策部門參考。基于此，政府自主提供非基本服務項目的收費適宜用成本法，畢竟公共圖書館是公益性服務單位，工作人員的工資福利和基本運營費用都有財政保障;社會力量提供非基本服務以及難以測算成本的服務項目的收費，可采用比較法，能更好地調動社會力量的積極性，提高社會力量的造血功能。

　　明確收取費用的用途。政府自主提供非基本服務項目收取的費用，由于有較為規范的財務監管，很少存在費用挪用的問題，因此，實踐中亟待明確的是社會力量提供非基本服務的收費用途。收取的費用在支付各種成本后，剩余費用不能作為企業的利潤進行統一留存或者自行支配，應設置專項賬戶用以貼補所在圖書館運營的資金缺口，包括購置辦公用品、采購圖書和設備、開展業務交流和品牌建設、聘用人員的薪資和培訓等。另外，可留出適當比例的費用對工作人員進行二次獎補，調動工作人員的積極性，保障公私合作模式的可持續性發展。

　　5 結語

　　為更好地滿足新時代民眾追求美好生活對公共圖書館服務的新需求，地方政府應積極出臺相應的具體政策進行引導、鼓勵和監管，一方面消除管理者、運營者不敢開展收費服務的思想包袱，另一方面監管實踐中開展收費服務出現的各種問題，從而增強社會力量運營圖書館的積極性，進一步規范公共文化服務的供給行為，在保障基本服務項目高質量供給的基礎上，為民眾提供個性化、多樣化、品質化的公共文化服務。在這方面，北京市東城區先行先試，于 2022 年 7 月出臺以《公共文化設施社會化運營全過程管理辦法》為標志的 “1+6” 配套文件，允許運營方開展個性化、特色化、可收費的非基本服務項目，為全國提供了具有重要示范意義的新模式、新樣本。同時，學界亦應積極重視該領域的研究，對非基本服務項目收費實踐中出現的問題不斷進行總結、探討，為新時代公共圖書館事業的發展發揮智庫作用。

易斌;郭華,公共圖書館;社會化運營;政府購買;非基本服務;優惠收費,202402